吕秀红诉山东省东平县人力资源和社会保障局工伤行政确认案

　　推 荐 人：岱岳区人民法院副院长   杨玉娟

　　推荐意见：根据《行政诉讼法》规定，法院审理行政案件坚持全面审查和被告负举证责任原则，对行政行为实行“违法推定”。行政诉讼法等对被告提供证据的期限作了明确的限制性规定，被告无正当理由逾期提供证据的依法应承担相应的法律后果。本案中，被告因对行政诉讼法等有关举证规定的理解偏差，在法定举证期限内未提交其据以作出被诉行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，仅提交了其认为与原告诉求理由相关的部分事实证据，在庭审过程中才补充提供了其他证据，原告对此提出异议。对于被告逾期提交且原告明确提出异议的该部分证据，人民法院应依照行政诉讼法等关于“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉行政行为没有相应的证据。”的规定作出处理。审判实践中，作为被告的行政机关逾期举证、不完全举证的现象时常出现，部分案件因行政机关举证方面的原因而导致败诉，需要引起重视。故予以推荐。

　　行政机关无正当理由逾期提交的证据应否采信

　　——吕秀红诉山东省东平县人力资源和社会保障局工伤行政确认案[1]

　　岱岳区人民法院行政庭  王洪海

　　【裁判要旨】

　　行政诉讼中，行政机关应严格遵守行政诉讼法规定的内容和期限提交其作出被诉行政行为的全部证据，无正当理由逾期提交的证据视为没有相应证据。

　　【索引词】

　　工伤 行政确认 证据 举证期限

　　【基本案情】

　　原告：吕秀红。

　　被告：东平县人力资源和社会保障局。

　　第三人：山东祥瑞药业有限公司。

　　原告之夫栗军领生前系第三人职工。2013年6月13日20时50分左右，栗军领下班后驾驶二轮助力车沿东平县南外环路由西向东回家途中，在东平县南外环路与吴庄村西出口交叉口处，骑行至该路口堆放的沙土堆上，致摔倒后死亡。被告受理原告申请后，于2014年3月20日作出泰工伤东不决字[2014]第1号《不予认定工伤决定书》。该决定书认为，2013年6月13日20:50左右，山东祥瑞药业有限公司职工栗军领下班后骑二轮助力车回家，行驶至东平县南外环吴庄村西路口时，由于疏忽对前方路面的观察，助力车骑到了路南侧的沙土堆上，致摔倒后当场死亡。事故发生后，东平县公安局交通管理大队给其出具东公交证字[2013]第355号道路交通事故证明，该证明没有明确事故的责任。栗军领受到的伤害不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的认定工伤或者视同工伤的情形，属于不得认定工伤或者视同工伤的情形，决定不予认定工伤或者视同工伤。原告不服该决定书诉至法院，请求判令撤销该决定并由被告重新作出工伤认定决定。

　　原告诉称：栗军领系下班途中发生交通事故而死亡，根据《工伤保险条例》第十四条第六项之规定，应当认定为工伤。

　　被告辩称：原告提供的东公交证字[2013]第355号道路交通事故证明未对事故责任给予认定。栗军领受到的伤害不属于人力资源和社会保障部办公厅关于工伤保险有关规定处理意见的函（人社厅函[2011]339号）明确的“交通事故”认定范围。（2013）东民初字第1511号民事判决书认定栗军领死亡是由三方原因造成的，栗军领在行驶过程中疏于观察和未戴安全头盔负50%的责任，三方中栗军领承担的民事赔偿责任最大，是导致其死亡的主要原因，属主要责任，栗军领受到的伤害不符合《工伤保险条例》第十四条第六项规定的工伤认定的条件。被告作出的不予认定工伤决定书事实清楚、证据确凿、适用法律条款正确，应予维持。被告在举证期限内向法院提交了东公交证字[2013]第355号道路交通事故证明等第1-4号证据及法规、文件依据。庭审过程中提交了吕秀红提交的申请工伤认定材料等第5-15号证据。

　　第三人辩称：栗军领系因对道路交通障碍物疏于观察且没有采取防护措施，自行骑到沙土堆上摔倒后死亡，该事故属单方事故，不属于法律法规规定的车辆之间交通事故，应认定栗军领承担本次事故的主要责任。被告作出的《不予认定工伤决定书》是在法律规定的职权范围内，按法定程序作出的，且适用法律正确，确认行为合法，应予维持，原告起诉无事实及法律依据应予驳回。第三人未向法院提交证据。

　　原告对被告在庭审过程中提供的第5-15号证据提出异议，认为被告未在法定举证期限内提供该部分证据，应视为无证据，由被告承担举证不能的后果。

　　【审判】

　　山东省泰安市岱岳区人民法院经审理认为，根据《工伤保险条例》规定，被告作为东平县行政区域内的人力资源和社会保障机构，具有作出工伤认定行政行为的主体资格和法定职权。被告作出不予认定工伤决定虽系依申请作出的行政行为，其在庭审过程中提供的第5至15号证据亦可证明其受理原告提出的工伤认定申请及作出不予认定工伤决定的过程，但本院在送达给被告的应诉通知书、举证通知书中已明确了行政诉讼法等法律法规对举证范围、举证期限和逾期提供证据法律后果的规定，被告未在法定举证时限内向本院提供其作出被诉行政行为时的全部证据和所依据的规范性文件，其在本案庭审过程中提供的证据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条[2]、四十三条[3]、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条、第二十八条第（一）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条、第二条的规定，对被告在庭审过程中提供的证据，本院依法不予采信。因被告作出泰工伤东不决字[2014]第1号不予认定工伤决定具体行政行为的证据不足，对原告、被告及第三人对栗军领意外死亡事故是否属于道路交通事故等诉辩意见，本院不再予以确认。综上，被告作出的泰工伤东不决字[2014]第1号不予认定工伤决定书证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目[4]之规定，判决如下：一、撤销被告山东省东平县人力资源和社会保障局于2014年3月20日作出的泰工伤东不决字[2014]第1号不予认定工伤决定书；二、责令被告山东省东平县人力资源和社会保障局于本判决生效之日起60日内重新作出工伤认定具体行政行为。

　　宣判后，东平县人力资源和社会保障局不服，向山东省泰安市中级人民法院提起上诉。

　　山东省泰安市中级人民法院经审理查明，确认了一审法院判决对证据的认证意见及据此认定的案件事实。

　　山东省泰安市中级人民法院经审理认为，本案的争议焦点是上诉人东平县人力资源和社会保障局未在法定举证期限内向一审法院提交第5-15号证据是否符合法律规定。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第三十四条第一款[5]、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，上诉人东平县人力资源和社会保障局应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉决定书的全部证据和所依据的规范性文件。本案中，东平县人力资源和社会保障局在举证期限内仅提交了部分事实证据，其逾期提供的第5-15号证据系部分事实证据及程序方面的证据，其逾期提交无正当理由，应当认定被诉决定书没有相应证据、依据，一审法院据此撤销被诉决定书，并判决上诉人重新作出行政行为正确。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条[6]第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　【评析】

　　一、背景情况介绍

　　行政审判中，因对法律规定把握和理解的差异等不同原因，被告提供证据不规范、不依法提供或不完全提供其作出被诉行政行为时的全部证据和法律依据的现象时常出现，既影响到人民法院及时全面查清案件事实，也使得相对人对被告行政行为的公信力产生了质疑。被告对其作出的行政行为负举证责任，是行政诉讼举证责任的特有原则，行政诉讼法等对被告提供证据的期限作了明确的限制性规定，被告无正当理由逾期提供证据的依法应承担相应的法律后果。

　　二、确立裁判要旨的理由

　　人民法院在审理行政案件时，应严格适用行政诉讼法、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(简称行诉法解释)、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(简称行诉证据规定)等关于举证期限的规定，避免因对法律规定的扩大理解造成法律适用的宽泛化和裁判不一的问题。

　　就本案而言，涉及的焦点问题是：被告在庭审过程中提供的证据应否予以采信。对此，一种意见认为，根据行政诉讼法等规定，被告未在收到起诉状副本之日起十日内[7]向法院提供其作出被诉决定书的全部证据及法律依据，且无正当理由的，其在庭审过程中提供的证据应不予采信；第二种意见认为，本案被诉决定书系被告依申请作出的行政行为，被告在庭审过程中提供的证据是其作出被诉决定书时已经收集的，能证明被告作出被诉决定书的全过程，对被告在庭审过程中提供的证据，不宜机械适用行政诉讼法等法律法规中关于逾期提交证据的规定，应适用“人民法院要求当事人提供或补充证据”规定予以采信。

　　本案一、二审判决均采纳了第一种意见。取舍的理由：首先，修改前的行政诉讼法第三十二条、第四十三条、行诉法解释第二十六条、行诉证据规定第一条等，对被告举证责任、举证范围、举证时限等作了明确的限制性规定。在行政诉讼中，被告对被诉行政行为的合法性负举证责任。本案中，人民法院向被告送达起诉状副本的同时，以书面举证通知形式向被告告知了举证范围、举证时限及逾期不提供证据的法律后果等事项，履行了人民法院对举证责任的释明责任，被告依法应当在收到起诉状副本之日起十日内，向人民法院提供据以作出被诉行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉行政行为没有相应的证据。”[8]

　　其次，行诉法解释第二十八条和行诉证据规定第二条，对被告经人民法院准许可以补充相关证据的情形作了规定。即被告在作出行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，被告需向法院提交延期提供证据的书面申请，经人民法院准许后在正当事由消除后十日内提供；原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。上述规定既对被告补充证据作了限制，也对人民法院在行政审判中可否准许被告延期提供补充证据作出了限制性规定。本案被告在庭审过程中提供的证据不属于上述规定的可以补充提供证据的情形，其未在法定举证时限内提供其作出被诉行政行为时的全部证据，且无正当理由，人民法院依法应不予采信其在庭审过程中提供的证据。

　　第三，修改前的行政诉讼法第三十四条第一款规定，“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”，但适用该条款时亦应与行诉法解释第二十八条、行诉法证据规定第九条结合适用，即“被告在作出行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的”，“原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的”，“对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实”，人民法院根据案件审理需要，可依法准许或责令被告补充提供证据。本案被诉行政行为虽系被告依申请作出，被告在庭审过程中提供的证据亦为被告在作出被诉行政行为时已经收集的证据，且该部分证据亦能证明原告申请工伤认定、被告受理原告申请并作出被诉行政行为的过程，但由于被告未在举证时限内向法院提供该部分证据，且不存在不可抗力等正当理由，对该部分证据原告亦提出异议，人民法院依法应不予确认，由被告承担与之相应的不利法律后果。

　　[1]一审：山东省泰安市岱岳区人民法院（2015）岱行初字第7号判决，合议庭成员：王洪海、付福云、张奎国。二审：山东省泰安市中级人民法院（2015）泰行终字第65号判决，合议庭成员：王西珍、郑露丹、陈宇。生效裁判作出时间：2015年7月3日。

　　[2] 现行行政诉讼法第三十四条。

　　[3] 现行行政诉讼法第六十七条。

　　[4] 现行行政诉讼法法第七十条第（一）项。

　　[5] 现行行政诉讼法第三十九条。

　　[6] 现行行政诉讼法第八十九条。

　　[7] 现行行政诉讼法为十五日内。

　　[8] 原行诉证据规定第一条第一款，现行行政诉讼法第三十四条第二款。