规范票据流通秩序 防范恶意公示催告

　　——关于我院公示催告案件审理情况的调研报告

　　民二庭  赵康雪

　　随着经济的日益发展，票据已成为商品交易、资金融通、处理债权债务等方面的重要支付工具之一，然而在流通过程中，票据丧失的情况也时有发生，因此为保护票据持有人合法权利的公示催告案件也随之而来。近年来，我院适用民事特别程序受理的公示催告案件总起来呈现上升态势，在案件审理过程中也遇到了一些新的情况，其中以恶意伪报票据丢失问题较为突出。为维护正常的票据流通秩序，打击恶意申请行为，笔者对我院此类案件特点、原因及存在问题等进行分析，同时结合社会诚信体系的构建，提出相应的对策及建议，以期对处理此类案件有所帮助。

　　一、受理公示催告案件的基本情况

　　（一）近五年的收结案情况

　　2013年之前我院公示催告案件由立案庭审理，2014年开始转由民二庭审理。2010年共受理 9 件，其中涉及的票据总数为10张，标的额为172万元；2011 年共受理16件，其中涉及的票据总数为 16张，标的额为69万元；2012 年共15 件，其中涉及的票据总数为21张，标的额为276万元；2013年共12件，其中涉及的票据总数为12张，标的额为58万元；2014年收案25件，目前已审结20件，其中涉及的票据总数为156张，标的额为8638万元。2014年收案比2013年增加了108.3%。（见图一）

　　二、公示催告案件的特点及原因分析

　　(一)受理公示催告案件的特点

　　1、涉及的票据金额从 几百元至一百多万元都有，5万到10万最为集中，最小的一张金额仅为800元，最大的一张金额为150万元。申请公示催告案件大多为一案一票据，约占 89%，也有一案多票据，最多的为一次申请 129张。

　　2、申请人具有特定性。申请人以单位为主，有73件，占受理案件的94.8%，以个人名义申请的仅有4件，占受理案件的 5.2%。

　　3、涉及票据类型主要为银行转账支票、银行承兑汇票。其中75%的票据为银行承兑汇票，以 2014年为例，受理的25 件公示催告案件中，其中涉及银行承兑汇票的有23件，涉及汇票数为154张，涉及银行转账支票的仅有2件，涉及支票数为2张。

　　4、票据转手率高、背书比率低。受理的公示催告案件，申报的票据大多数是经过三四次转手后取得的，个别票据从开具方到兑现方，甚至经过10多家转手，申报的票据中背书不连续的居多。

　　5、审结的公示催告案件中，判决宣告票据无效的有55件，占76.4%，终结公示催告程序的有17件，占23.6%，其中因申报人在规定期间申报权利终结程序的有10件，占13.9%，因申请人撤回申请终结程序的有7件，占9.7% 。（见图2）

　　(二)受理公示催告案件的原因分析

　　《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民事诉讼法）第二百一十八条规定的申请公示催告的原因为“按照规定可以背书转让的票据持有人，因票据被盗、遗失或者灭失，可以向票据支付地的基层人民法院申请公示催告。”因此可以申请公示催告的原因只有票据被盗、遗失或灭失三种情况。笔者通过对近几年我院受理的公示催告案件进行分析，不难看出，此类案件主要受以下几种因素的影响：

　　1、商业交易习惯原因。鉴于银行票据具有便捷、携带方便、回款可靠的优势，在市场交易中得到广泛使用。我院辖区经济比较发达，企业较多，经济的持续发展，导致票据交易的内在需求上升，使公示催告案件数量在近两年呈不断上升趋势。

　　2、持票人的因素。持票人对票据保管不慎或将票据随意放置导致票据被盗、遗失。按照会计原则，会计人员以外的人取得银行票据，应当在第一时间交给财务，即使不能交财务也要对票据妥善保管。有的企业缺乏规范的会计制度，甚至连专职的会计、出纳都没有，财务人员缺乏培训，责任心不强，是导致票据遗失的重要原因。

　　3、社会治安问题也是引起公示催告案件增多的原因。在受理的公示催告案中，因为被盗等原因而申请的约占公示催告案件的 28%至 30%左右。

　　4、诚信缺乏原因。受经济形势的影响，当前企业融资普遍比较困难，少数不法分子企图通过公示催告程序，变相获取资金，加之民间票据买卖活动猖獗，为恶意公示催告提供了可乘之机。

　　5、部分银行资信审查不够严格。部分银行对企业及个人的资信审查不严，违规开具大量票据，或开出不足额支票或空头支票，导致公示催告纠纷增多。

　　6、不可抗力的原因。地震、火灾、洪水等自然灾害造成的影响是不言而喻的，我院辖区因企业起火导致票据永久灭失的情况也偶有发生。

　　三、公示催告案件审理中存在的疑难问题

　　（一）立案审查程序上的疑难问题

　　1、申请主体审查上存在漏洞，导致立案质量不高。根据2015年2月4日起刚施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称新民诉法解释）第344条的规定，公示催告的申请主体必须是按照规定可以背书转让的票据持有人即票据被盗、遗失、灭失前的最后持有人。然而在司法实践中，法院并不了解票据是否确已背书转让的事实，也无法核实申请人是否是挂失票据的最后持有人，只能从形式上审查后，予以立案并通过公告通知利害关系人申报票据权利，影响立案质量。

　　2、申请原因审查漏洞，容易出现恶意申请。公示催告申请的原因必须是可以背书转让的票据被盗、遗失或灭失。在司法实践中，法院对公示催告事由，一般都需要进行查证。对当事人提出票据被盗事由的，一般要求其提供报警记录、公安机关的接出警记录等；而对当事人提出票据遗失、灭失事由的，一般要求其提供具体经办人的陈述记录等。公示催告事由查证中存在的困惑和问题，主要是公示催告事由的真实性查证比较困难，当事人虽提供了相关证据材料，但法院无法排除当事人是否存在虚假申报公示催告事由的情形。实践中经常会出现有的票据行为人在转让票据后，又伪报失票，向法院申请公示催告，骗取法院的除权判决，导致正当持票人无法兑付票据，引发票据纠纷。在公示催告案件中，申请人到底是恶意的还是善意的，认定非常困难，只能由法官在个案中根据具体案情进行认定。

　　（二）审理过程中的疑难问题

　　1、信息的不对称的影响。根据民事诉讼法第219条的规定，法院受理申请后应在3日内发出公告，而法院的公告主要通过张贴于法院公告栏及在有关报纸上刊登的方式发布，但实际上由于许多单位及个人对公示催告程序一无所知或知之甚少，且法院公告的刊登没有统一规定，我院主要刊登在《人民法院报》、《山东法制报》上，这些报纸因太过专业化而发行量并不大，导致利害关系人在信息不对称的情况下无从知道自己手中的票据已被公示催告，从而无法在公示催告期间内向法院申报权利。

　　2、公告时间长短的缺陷。根据民事诉讼法第219条的规定，公示催告的期间由人民法院根据情况决定，但不得少于60日。我院在司法实践中一般都是按照60日计算的，而根据《支付结算办法》规定，( 纸质) 商业汇票的期限长达 6 个月，这就可能导致在票据期限届满前恶意申请人就可以获得除权判决书，而持有的票据的利害关系人在到期前被判决除权。与此同时，这张票据仍然在流通，善意第三人可能还会继续受让这张已经除权的票据，这给善意受让人以及其他票据债务人带来较大的困扰，也影响到了票据交易安全。资料显示，实行公示催告制度的国家和地区如德国、日本、台湾等的公示催告期间均为 6 个月相较而言，我国的规定，明显偏短。

　　四、破解公示催告案件审理难的建议及对策

　　为规范票据流通秩序，防范恶意公示催告，彻底破解我院公示催告案件难题，除了法院不断完善相关程序外，还需要企业、政府、银行等各方力量一起努力。从企业角度讲，企业应强化票据使用安全理念，加强内部财务管理。从政府角度讲，政府应加强对企业的监管力度，积极推进建设社会诚信体系。从银行角度讲，银行应加强对票据的监管，加大审查及处罚力度。

　　以下结合新民诉法解释着重从法院司法实务角度提出建议和对策：

　　1、认真学习新民诉法解释中关于公示催告的新规定，尽快应用于审判实践中。关于公示催告程序，民事诉讼法只在第十八章，用6个法条的篇幅做了规定，比较笼统，缺乏操作性。新实施的民诉法解释用了18个法条的篇幅对该部分做了更为详细的规定，增加了可操作性，从立案审查到撤销除权判决之诉，内容涵盖比较全面，解决了一些长期困扰的问题，让我们以后的审判实务有法可依。

　　2、在立案环节，严把审查立案关。新民诉法解释第446条首次对公示催告案件的受理条件做了比较详细的规定，“因票据丧失，申请公示催告的，人民法院应结合票据存根、丧失票据的复印件、出票人关于签发票据的证明、申请人合法取得票据的证明、银行挂失止付通知书、报案证明等证据，决定是否受理。”结合该条规定，在立案审查时，一定要做好下面几方面的审查。首先，审查申请人的失票原因，对于不能提供派出所等第三方证明材料的，必须由申请人出具遗失证明，详细列明遗失时间、原因等。其次，要求申请人提供合法取得票据的连续证明。第三，对审查中发现可能存在恶意申请情形的当事人做谈话笔录，进一步详细了解其取得、遗失票据的过程，并书面告知其恶意申请、滥用公示催告程序所要承担的法律后果。第四，要求申请人签订公示催告承诺书。对提供虚假情况或者制造虚假证据的申请人，法院将根据情节轻重，依法对其予以训诫、罚款或者拘留。

　　3、在审理环节，审慎判决除权。首先，新民诉法解释第456条明确规定了“通知支付人停止支付，应当符合有关财产保全的规定。”其实在实践中，很多法院早已规定要求申请人提供担保金或者保证金，以免由于恶意申请等给善意持票人造成损失。我院在以往的审判实践中没有要求申请人提供担保，今后要严格按照新民诉法解释的规定，在通知支付人停止支付前，按财产保全的规定要求申请人提供与票面金额等额的保证金或者财产，防止诉权的滥用损害其他利害关系人的利益。其次，新民诉法解释第450条对公告期间进行了补充，规定“公告期间不得少于六十日，且公示催告期间届满日不得早于票据付款日后十五日。”根据这一最新的规定，我院今后在发布公告时不应再沿用以前60日的规定，应根据个案延长公告期间，切实保障利害关系人的申报权。第三，创新公示方式。在电脑和互联网日益普及的今天，除在传统平面媒体上刊登公告外，我院也可在官方网站、微博上公布公示催告案件受理情况，建立查询平台，供公示催告申请人查询案件进程，以便及时向法院申请除权判决。同时还可与银行等进行联网，为其他票据主体设立查询条件，使票据的交易主体可以通过查询票据状况，避免收取处于非正常状态的票据。对于已被公示催告的票据，利害关系人也可以及时查询公示催告情况，尽快申报权利，保护自己的合法权益。

　　4、完善救济途径，严惩恶意申请人。对申请人恶意利用公式催告程序实施诈骗的，除可按照妨害民事诉讼行为给予制裁外，还可以以涉嫌诈骗犯罪，移送公安机关追究其刑事责任，以威慑恶意申请人、规范金融秩序。

　　5、由于公示催告程序涉及票据法的很多内容，而票据法属于专业性很强的一部法律，因此应选派业务精通，经验丰富的法官专门审理此类案件，并定期参加业务培训。