近年来，涉及农村土地征用、城市房屋拆迁、劳动和社会保障、资源环保等群体性利益的案件日益增多，行政机关与行政相对人之间的矛盾纠纷成为当前和谐社会建设中极不和谐的音符。审判实践证明，就此类案件单纯采取就案办案、简单下判的方式，社会效果并不是很好，而行政诉讼和解则能以其特有的“服判息诉”功能成为解决行政争议的一个有效方法。笔者立足于本院近年来行政诉讼和解的开展情况，阐释其审判实践意义，分析存在的问题，并对完善行政诉讼和解制度提出建议。

　　一、行政诉讼和解制度的实践意义

　　行政诉讼和解工作是广东法院的首创，后来得到最高法院充分肯定，专门下发了有关司法解释，形成一项很重要的制度。笔者认为这项制度既是社会和谐的需要，也是行政诉讼目的和审判实践的需要。

　　（一）有利于实现“官民”关系和谐。“在影响社会稳定与构建和谐社会的诸多因素中，政府与人民群众、行政机关与相对人之间的关系如何至关重要。”全国人大代表尹忠显在全国人大会上曾说过。由于我国行政诉讼法规定“人民法院审理行政案件不适用调解”，所以当前的行政审判相对于民事审判而言，显得单调、刻板、僵化，非此即彼、非胜即负的判决方式，往往不能有效的化解行政争议，官了民不了，民了官不了。和解则可以为当事人提供宽松与温和的平台，在查清事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和其他合法权益的前提下，法院可以通过说理释法，引导双方当事人心平气和地协商、互谅互让地和解，减少对抗与怨恨，增强理解与信任，一次性彻底解决行政争议。

　　（二）有利于实现行政诉讼目的。行政诉讼的目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进行政主体依法行政。老百姓不到万不得已是不会打官司的，即便打官司也不是仅为获得一纸判决书，主要是要求得到恢复或赔偿。在法院的主持下进行和解，既可以使自己的利益得到满足，又不会与行政机关关系搞僵，符合行政相对人的心理需求。同时，由于长期形成的“官本位”思想，行政主体不愿意参加诉讼，如果在行政诉讼中败诉，行政机关不仅“面子上”过不去，而且还会影响本部门、当地政府的政绩； 即使胜诉，原告由于不满意而上访，同样也会给行政机关的正常工作带来影响。因此，在合法性和不损害公共利益的前提下，行政机关完全有可能作出让步同意和解。在调解过程中，行政机关的确有可能利用其优势地位对原告进行威胁、恫吓甚至是欺诈，迫使原告作出妥协，或以牺牲国家利益和社会公共利益为代价，换取原告的撤诉。但是,行政诉讼中的调解并非无原则调解，而是当事人行使处分权和人民法院行使审判权的结合。行政诉讼法第51条的规定，就体现了对行政诉讼中和解的限制，即不得任意和解，禁止“和解”完全游离于人民法院的审查范围之外。

　　（三）有利于实现诉讼经济化。由于和解是在自愿、平等、协商的基础上，通过互谅互让方式达成和解协议的一种纠纷解决方法，避免了诉讼过程中的举证、质证、辩论等环节和二审、再审及执行程序，有利于纠纷的迅速解决，原告、被告都是乐见其成的。法院作为原、被告之间行政争议的裁决者，如果能够以最少的人力、物力和时间通过和解解决争议，既可避免判决执行的困难，也会减少改判发回的几率。同时也有利于节约有限的司法资源，提高司法效率。

　　二、行政诉讼和解制度的运行现状

　　从笔者所在法院行政诉讼和解制度的运行情况来看，当前的和解工作主要有以下几个特点：

　　（一）和解率较低，主要以原告撤诉方式结案。2006年至2011年10月，本法院共受理行政案件 1389件，结案数为 1326件，原告撤诉234件，撤诉率为17.6%。所有这些撤诉案件，都是通过和解方式解决的，但由于行政诉讼法规定行政案件不适用调解，行政法官做协调和解工作只能处于“暗箱操作”状态，最后以裁定准许撤诉的方式结案。

　　（二）适用和解的行政诉讼案件类型比较集中，多为与群众自身利益密切相关的案件。2006年以来，在行政撤诉案件中，其中行政处罚、行政不作为、行政登记、行政许可、行政赔偿及行政补偿案件187件，约占总数的80%。

　　（三）适用和解结案的行政诉讼案件原因单一，多为被诉行政行为违法或存在瑕疵。主要有以下几种情况：一是行政机关在诉讼中意识到其具体行政行为违法，主动改变，法院通过与原告协调，说服原告申请撤诉；二是行政法官发现具体行政行为违法或存有瑕疵，与行政机关沟通、交换意见，行政机关与原告协调后达成和解意见，原告申请撤诉；三是有些案件社会影响大、矛盾尖锐，简单判决，不能取得良好的社会效果，法院通过协调双方当事人，解决纠纷后，说服原告撤诉。据统计，前两种撤诉情形大约占了撤诉结案总数的3/4。

　　（四）在和解工作过程中，原告体现了强烈的和解欲望。在234件撤诉案件中，原告提出要求和解的有229件，被告提出要求和解的有3件，法院主动释明及提出和解建议的有2件。原告提出和解要求的占了和解结案总数的97.9%，在和解工作中居于主导地位。

　　（五）双方当事人绝大多数对行政诉讼和解持赞同态度，少数存有疑虑。多数行政机关认为不应单纯追求具体案件的绝对公正，还要顾及社会的和谐安定，以柔性手段化解行政纠纷更符合现代和谐司法理念，能够起到比硬性裁判更好的效果。行政管理相对人认为自身处于一种弱势地位，法院能够提供一个平台使之与行政机关平等对话，其实体权利能够迅速得到维护，非常容易接受。但有少数行政机关认为和解有损威严，等于向行政管理相对人低头弯腰；也有少数行政管理相对人认为“官官相护”，法院着手和解，就是不愿意让行政机关败诉。

　　三、行政诉讼和解工作中存在的问题及原因分析

　　行政诉讼和解是在行政案件禁止调解这一正式制度安排下无法满足司法需求而自发形成的一项非正式制度，在司法实践中是一种很好的审判方式，既不直接与现实社会激烈冲突，又能促进“官民”和谐。然而在审判工作中，仍有诸多原因和困难影响制约着行政法官开展行政诉讼和解工作，主要有以下几个方面：

　　（一）行政诉讼和解缺乏法律依据。《行政诉讼法》明确规定行政案件不适用调解，对和解未作任何规定，因此行政诉讼和解没有法律依据，不是法定程序，这是制约行政诉讼和解顺利开展的最主要原因。行政法官在缺乏法律依据的情况下，难以名正言顺地主持双方当事人进行和解，稍有不慎，就会有违法之嫌，遭到当事人的质疑和非难，致使行政案件和解的效果没有得到充分发挥。

　　（二）缺乏监督当事人履行和解协议的有效手段。行政争议和解解决后，法院以裁定准予撤诉的方式结案，由于该裁定的性质不同于民事诉讼中的调解书，不能成为法院强制执行的依据。因此当一方当事人拒绝履行和解协议时，在法律上缺乏监督当事人履行协议的有效手段，客观上加大了法院工作的难度。

　　（三）原告对法院存有抵触心理。在行政诉讼中，作为原告的大多是公民，往往以弱者自居，只要法官着手和解，他们就习惯性地对法官产生抵触心理，他们认为“官官相护”，法院肯定会站在行政机关的立场来共同对付自己。还有些原告的起诉只为争一口气，想制造一些影响，而不计较官司的输赢，对这类案件，如原告坚持诉讼请求，则几乎没有和解的可能。

　　（四）被告对法院的和解工作持消极态度。有的行政机关在诉讼中以管理者自居，“官本位”思想严重，认为法院理所应当站在自己一边，不会判其败诉，不积极参与和解。还有些行政机关以案件涉及党委政府中心工作为名，要求法院维持具体行政行为，不同意和解。

　　（五）法院自身的困难。有的行政法官认为原告对法院存在偏见，被告又以管理者自居，态度傲慢，自己处在二者之间处理不好会受“夹板气”，不如直接判决省事。有的法官固守行政诉讼不适用调解的传统观念，认为判决更能体现法律的严肃性，调解则弱化了法律的权威性和公信力。“案多人少”的矛盾也使法官无法抽出过多的时间和精力做细致的和解工作，审理期限又较短，法官一般会采取判决方式结案，以此加快办案节奏，提高办案效率。

　　四、完善行政诉讼和解制度的思考

　　行政诉讼和解作为审理行政案件的一种手段和方法，是法院在审判实践中的大胆尝试。但行政诉讼和解制度的建立并不是一蹴而就的事情，它的最终实现需要克服很多的障碍和困难。如何才能充分发挥行政诉讼和解制度的作用，笔者建议：

　　（一）修改《行政诉讼法》和司法解释。法律只有贴近社会生活，才能有效调整社会关系，行政诉讼和解具有重大的现实意义，法律对此不予承认，难免与社会脱节。在行政诉讼法修改中，应承认行政诉讼和解制度。通过立法修订，可以使行政诉讼和解工作从台下走到台上，提高承办法官的积极性，加强法院和解工作的权威性，增强当事人的信心，从而促进“官民”关系和谐。同时，应对司法解释修订，明确以下内容：1、适用范围。行政诉讼和解并非可适用于所有的行政案件，只有包含民事因素的一般违法或不合理的行政行为才可以适用调解，因此在行政诉讼法司法解释中应明确规定限制性的调解制度。2、完善和解程序规则。（1）建立以当事人申请为主的启动机制。应以当事人申请启动和解程序为主，法院依职权启动为辅，以体现对当事人程序选择权的尊重，促进合意的形成。（2）和解须在判决确定前进行。在行政诉讼各审理程序中，只要在裁判文书送达之前，适宜和解的案件均可进行和解，以实现彻底解决纠纷的目的。（3）建立调审分离程序。就是把庭前和解程序与审判程序相分离，确定不同的和解主持人及法官分别进行协调。但不能以此为由放弃庭中协调、庭后和解。由于审判人员视角不同、切入点不同，有可能增加和解的机率。（3）建立圆桌审判方式。借鉴圆桌审判模式，为和解创造一个相对宽松的氛围，缓和行政机关与行政相对人之间的对抗心理。3、明确和解协议效力。对于和解协议效力可规定，在行政诉讼和解成立后，即产生诉讼终结的效果，具有与诉讼判决相同的法律效力。4、确立瑕疵救济制度。出现新证据、发生情势变更或者协议内容侵害案外人权益的情形，法院可以依其申请确认和解协议无效或撤销和解协议，这种救济方式，可以通过审判监督程序进行审理。

　　（二）强化行政诉讼和解意识。行政审判法官应从司法为民、维护“官民”关系和谐的高度，充分认识行政诉讼和解工作的现实意义，使和解作为一种理念成为行政法官开展工作的自觉行动。实践证明，法官和解意识的强弱与和解成功率的高低有着直接的关系，凡和解意识强、协调工作抓得紧的法官，和解撤诉结案率往往较高，办案的法律效果、社会效果和政治效果往往较好。

　　（三）加强培养法官行政诉讼和解能力。行政诉讼和解工作，除要求法官要有过硬的业务素质外，还要求法官具有敏锐的洞察力、丰富的社会阅历和沟通协调能力。因此，加强培养法官行政诉讼和解的能力，既要重视行政法理论知识的学习和培训，又要注重审判实务和实际操作技能的培训，既要注重行政诉讼知识和审判业务能力的提高，又要注意加强相关行政管理领域专业知识的学习，切实增强行政法官服务大局的能力、沟通协调的能力、驾驭庭审活动的能力、裁判文书制作的能力和调查研究的能力。同时要保留一批具有行政审判经验、经过系统培训的业务骨干和资深法官，除提拔重用外不能轻易调整和调离，以保证行政审判队伍的相对稳定性。

　　（四）活用行政和解技巧。在不违反法律和公序良俗的前提下，只要有利于当事人息诉罢访的方法，都是和解的好方法。1、关口前移。对一些涉及群体性、敏感性的重大行政案件，立案审查阶段就要与立案庭配合，积极与有关行政机关沟通协调，及时将矛盾纠纷化解在萌芽状态。2、巧借外力。对一些房屋拆迁、规划许可等复杂案件，积极争取相关领导部门的支持，争取社会团体、中介组织、基层组织的理解和配合，共同引导当事人达成合法、合理、合情的和解协议。3、多提司法建议。在行政诉讼中，法院可向行政机关发送司法建议书，阐述和解纠纷的必要性、可行性，提出较为具体的和解方案。4、引案例。承办法官要注意总结不同类型案件的个性，分析和解工作的不同方式方法，可以将已经和解的案件作为生动鲜活的事例，说服教育当事人，供其参考。同时，可积极借鉴民事调解的成功经验和成熟方法。相对民事调解而言，行政诉讼和解才刚刚起步，不过，无论民事调解，还是行政诉讼和解，在促进当事人形成“合意”方面，根本目的是一致的。特别是在行政审判实践中，有一部分案件往往是由于当事人之间的民事纠纷引发的行政争议。因此，借鉴民事调解制度的成功经验对此类行政案件进行和解非常有效。

　　（五）建立行政长官出面和解机制。对于一些疑难、复杂及当事人情绪激烈的案件，建立行政长官出面和解机制，有利于赢得相对人对行政机关的信任，为实现和解创造条件。

　　（六）健全行政诉讼和解奖励机制。科学的奖励机制有利于调动法官的工作积极性和创造性，增强法官的进取心和荣誉感，增强法院工作的生机和活力。目前，各级法院应根据具体情况建立完善一套相应的行政诉讼和解奖励机制，坚持加大对行政诉讼和解工作的经费投入，落实专门资金，定期评选“行政诉讼和解能手”，给予物质和精神奖励，从各方面鼓励、支持行政法官做好和解工作，切实把行政诉讼和解作为促进社会和谐发展的重要举措来抓。