行政法中的信赖保护原则的分析
周博
论文提要:
随着社会的不断进步和法律法规体系的进一步完善，行政法规中的信赖保护原则已经成为我国乃至世界行政法规中的重要原则之一，它是民主和法治相互交融的结果。信赖保护原则最早起源于西方国家，先由学者提出后被立法所接受，行政法规中的信赖保护原则无论是在实践应用中还是在理论研究中都有十分丰富的内容。信赖保护原则是行政法的灵魂之一，具体反映了行政法中的机制理念与目标追求，有效的弥补了律文的不足，对促进行政法的公平与正义有着十分重要的意义。该项原则的确立完善，将有助于诚信政府的建立和诚信政府形象的塑造，在国家与公民之间建立一种良好的信任平衡关系。目前国内在行政法中的信赖保护原则上的研究和实践都落后于欧美发达国家，在实施的过程中也存在一定问题，针对于信赖保护原则国内外学者观点各不一致。本文在国内外学者研究的基础之上，从多方角度探析行政法中的信赖保护原则，并对其进行简单的分析探讨。对信赖原则在行政法规中所起到的重要作用进行分析时，我们应当首先明确行政法规的意义特点，并据此结合信赖保护原则的特点进行分析。下面分别先对行政法规和信赖保护原则分别进行细致的分析，包括各自意义特点和组成结构。全文共7350字。
以下正文：
近代社会的发展促使信赖保护原则出现在行政法规中，它最早起源于欧洲德国，之后由于其自身的优越性迅速在世界范围内广泛传播，被各国接受和效仿。如今它已是世界大多数国家行政法中的一项重要基本原则。现阶段，我国在信赖保护原则上的相关理论研究和实践与国外相比还比较落后。信赖保护原则的提出学者尚存在争议，但是自上世纪50年代被首次提及，就引起相关人士学者的注意，到上世纪70年代初，在德国法学者大会上被确定为第二次议会主题而被广泛关注和深入的讨论研究。至此之后，该项原则的重要性得到法学界的一致首肯，目前，对信赖保护原则的看法是：信赖保护不仅是行政法的一般原则，而且被认为是一项宪法原则。现代国家或社会中，人民与国家应当存在信赖关系，一方面行政机关的行政行为必须有法可依，必须考虑和尊重公民或组织的利益，另一方面，公民应当信任政府机关的行政行为，并规范自己生活、工作、学习中的言行，从而使行政主体与客体间形成的一种“契约”，促进社会秩序的稳定，实现公平与正义。这就是信赖保护原则在行政法规中所起到的重要作用。
对信赖原则在行政法规中所起到的重要作用进行分析时，我们应当首先明确行政法规的意义特点，并据此结合信赖保护原则的特点进行分析。下面分别先对行政法规和信赖保护原则分别进行细致的分析，包括各自意义特点和组成结构。
一、行政法规的意义特点
行政法规的意义特点主要从行政法规的相关概念和信赖原则在其中的必要性进行分析探讨（1）
（一）行政法规的基本概念意义
行政法规的重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。在我国的《行政许可法》中，首次规定了信赖保护原则，其第八条规定，“公民、法人或其他经济组织依法获得的行政许可受到法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观实际情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他你组织造成财产损失的，行政机关应当给予补偿”。
（二）行政法规中信赖原则的体现
行政法中的信赖保护原则主要表现在行政行为的撤销与变更上。依法行政原则，以维护法律的纯洁性为目的，违法的行政行为自应撤销，这也是以往形式意义法治行政主义者所着重强调的。然而随着现代国家福利制度的变更进步，利益价值已趋多元化，人们逐渐认识到单靠形式意义的法治行政是不可能实现真正的公平正义。实际中的经常性情况下，法治的安定性和秩序的稳定性成为实现人权的基本前提，而不加限制的任意撤废行政行为，正是对这种安定性和稳定性的破坏。于是人们开始从追求绝对形式意义的法治行政向实质意义的法治行政转变。在这一过程中信赖保护原则发挥了十分重要的作用，可以说现代实质意义上的法治行政正是建立在依法行政与信赖保护二原则不断平衡的基础之上，偏废任何一个原则都不可能实现真正的正义（2）。
具体行政行为的撤销与废止在以往形式意义法治行政占据统治地位的时代，是采自由主义。在机械性质的法律行政的观念支配下，行政主体可以任意撤销违法的行政行为和废止合法的行政行为，而不受任何约束。政府行为的朝令夕改、反复无常必然对人权构成极大的威胁，也与法治社会思想下的法律安定性原则背道而驰。以信赖保护原则为基础，对具体行政行为的撤销与废止设置限制，便是理所当然的选择。德国、日本及中国台湾地区现行法在将信赖保护原则制度化的过程中，区分各种不同的行为，如合法行政为和违法行政行为；违法行政行为又区分为授益行为、负担行为及复效行为。针对不同的行为选择不同的制度。
二、信赖保护原则
在对行政法规中信赖原则进行分析时，也要明确信赖原则的相关特点，下面从信赖性原则的要素和要求两个方面来进一步认识了解信赖性原则。
（一）信赖保护原则的客体和要素
不少学者指出，“信赖”的客体是行政中的一些不便因素，被概括的称为行政过程中对某些因素的不变性，并将其划分为抽象行为与具体行为。信赖保护的课题是行政相对于人的信赖利益。至于说这种利益是行政相对于人的既得利益还是可以期待的权益，不同的观点之间依然存在不同的差别。比如说，有学者指出，信赖保护的原则实际上是对人民处置权的一种保护，其保护的客体是行政相对于人的处置权。存在信赖的基础，存在信赖保护，信赖值得被保护是诚信与信赖保护原则的三个要素条件。对于信赖保护实现的机制而言，有“存续保护”与“财产保护”两种保护机制。考虑到当代国家的行政手段发生日新月异的变化以及充分保障人民权益的必要，不少学者专家将信赖保护原则的适用条件简要的概括为“存在信赖基础、具备信赖行为、信赖值得保护”这三项要素，限制了行政机关的反复机关的反复无常，同时防止信赖原则的滥用，便于理解和判断信赖保护的有关问题（3）。
在行政信赖中的信赖客体，其内容是相当广泛的，它并不是仅仅局限于单方性的、处分性的具体行政行为，还应当包括行政主体颁布的行政法规、行政规章以及其他规范性文件的行为和长期以来所形成的规则和惯例等。而对于行政指导、非拘束性行政规划、行政承诺等非强制性行为也应当放在信赖的对象之列。除此之外，还应当包括行政主体之间的职权划分等内容。因而，将信赖保护的客体仅仅限定为授益行政行为是不够全面的。不论是何种类的行政行为只要能够使相对人据此做出某种合理的预期，并积极地调整自己的行为方式，就被认为是值得保护的信赖。有学者指出信赖的客体应当是人民的处置权，而人民的处置权又之所以值得保护，是因为这种处置权的行使已经或者可能为其带来一定的利益，对其造成一定的影响。这种影响由于人民对行政主体所形成的可预期因素的信赖而发生，因人民就此种信赖所做出的的处置、选择而获得。因此，信赖保护所保护的客体应当是人民的正当利益。信赖是否值得保护不是由人民的信赖利益与公益之间的比较得出。公益不是信赖保护成立的条件之一，而仅仅是在成立信赖保护原则后选择适用并且合适的保护方式时，公益的衡量才发生作用。
常认为，《德国行政程序法》就行政处分行为的撤销和废止作出的规定来看，信赖保护作为行政法上的一项基本原则，其地位日益明显，使用范围日益宽泛，内容日趋完善，表现方式也日渐多样化。为此，在理解和限定信赖保护原则的内涵时，应当从宪政背景与社会现实两个方面进行考虑，尽可能避免对这一原则出现理解上的偏差。就行政信赖保护的原则依据或其渊源而言，可以简单地认为它是出于法律的安定性的要求，或来自于宪法上规定某项人民的权利，更有甚者认为其来自于司法当中的诚信原则的类推，这样的理解是偏薄或不完整的。对于行政信赖保护的各种理论解释，只有放在现代法治国家的背景下才可以成立（4）。
（二）信赖保护原则的要求
信赖保护原则在行政法总必须满足六项基本要求，其中包括：法律不溯以及既往；具有明确性与可预测性；行政承诺践行；具有明确性和可以预测性；行政契约的履行行政处理撤销权的相关限制；行政裁量的约束。信赖保护的原则是行政法程序公正的具体表现形式之一，具体是指行政机构必须尊重公民的信任，采取城市守信的司法程序以执行公务，并且，通过规范的行政程序进一步促进公民对行政机关的信任。在实体上的信赖保护涉及违法行政行为的应当予以撤销，政府等行政机关在具体决定是否撤销违法的行政行为时，应当具体考虑并且尊重受益人对行政行为的信任和信赖。
（三）信赖保护原则在我国法律中的体现
我国目前的三部《行政程序法（试拟稿）》中对诚实信用的原则都做出了相关规定。比如：行政行为应当遵守诚实信用的原则。行政行为对行政相对人赋予权益，非违法对社会公益或第三人利益造成重大影响或相对人有重大过错，不得撤销或变更。如因社会公益或第三人重大利益需求必须撤销或变更，应当对无过错的相对人因此所受到的损失进行赔偿。应松年教授主持的《行政程序法（试拟稿）》中则规定“行政机关实施行政行为，应当遵循诚实信用原则，保护公民、法民或其他组织对行政机关正当合理的信赖。由于所依赖的法律、法规修改、变更、废止，或者由于实施行政行为所依据的客观情况发生变化，严重影响公共利益或第三人利益，需要废止行政行为的，由此给公民、法人或者其他组织造成损失的，行政机关应当给予补偿。” 在我国的《行政许可法》中，首次规定了信赖保护原则，其第八条规定，“公民、法人或其他经济组织依法获得的行政许可受到法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观实际情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他你组织造成财产损失的，行政机关应当给予补偿”（5）。
（四）信赖保护原则的重要意义
首先，从制度的角度来看，如果缺少了诚实与信用保护的原则，行政程序法的制度将不完整，在行政法的相关领域中，尽管已经存在了许多原则实现对行政行为的监控和约束，然而行政立法总是滞后于现实生活的发展，因此有必要将程序与信赖保护原则纳入到行政程序法的一项基本原则。其次，从观念的角度上说，行政法律关系双方的主体地位不平等，相对人的合法权益的保障并不是通过制定几部相关法律，构建一系列制度就可以轻易实现的。相对而言，更为重要的实际上是树立一种观念。在我国，行政程序中确立诚信与信赖保护原则，实现私法公法化，将私法中平等的观念渗透到公法之中，这必将有利于行政主体与行政相对人的平等观念的实现，因而有利于实现民主与法治。
三、信赖保护性原则对行政法规的适用性探讨
通过上面对行政法规和信赖保护原则的分别了解，下面要对两者的适用性进行必要的讨论和研究，从而证明信赖保护原则在行政法规中的重要作用。
（一）信赖保护原则适用于行政法规的原则性要求
第一，不能简单地认为诚实信赖原则最早确立于民法，就是司法原则，他应当是社会与国家存在的一项基本秩序，应当是我们社会所存在应当推崇和尊重的基本道德要求；第二，信赖保护作为民主宪政之根本，要求个人或组织应当尊重其他个人或组织的利益，要求政府机关必须以诚实的态度对待其公民，并通过诚实的行为获得社会公众对其合法性的支持；第三，从法的类推适用理论来讲，在行政法目前还没有规范的情况之下，行政机关与司法机关在处理案件和问题时，应当援引性质相近的法规，以求解决问题；第四，从法律的本质来看，对于正当的事情，公法与私法都予以承认，而对于不法的事情，则不予以承认；第五，从法律关系本质来看，行政法律关系和私法关系在现代法治社会下，实际上并没有本质上的差异。诚实信用或信赖保护的原则是一般法律原则，适用于所有法律，并非行政法一法所有，因此，在支配关系上均可用。
（二）信赖保护与诚实守信原则间的关系
信赖保护的原则应当是政府或行政机关应当对自己所做出的行为或相应的承诺而坚守信用，不能够随意变更或撤销。信赖保护的实现，关键在于要求行政主体不能够撤销行政相对于人在行政活动中获得的信赖利益，或是政府在撤销之后通过“财产保护”与“存续保护”两种方式实现合理的进行信赖损失补偿。信赖保护认为是诚实信用原则的具体表现形式，具有一般与特殊的关系。诚实守信原则是一般性原则具有抽象性和普适性的原则，信赖保护原则是其具体的体现，这两个原则的共同目的是对行政程序和行政行为实现强有力的保障和约束（6）。
（三）信赖保护原则对行政法规提出的相关要求
首先，行政主体所做出的行政行为，表达的意思为真实和善意，同时具有确定性和公定性，即行政行为一旦做出非有法定程序不得随意变更；其次，行政行为必须符合法律法规，不得以任何理由规避法律，行政行为要恪守承诺，讲究信誉；最后，行政主体作出行政行为时应当考虑其他组织或个人的利益，即不得作出有损他人利益的行为，对于行政主体的违法行政行为，行政主体必须承担相应的法律责任，对于行政相对人，则有权利通过诉讼或复议等形式，要求信赖保护获得损失补偿。在《行政许可法》中明确指出，新来保护原则在行政许可中的适用集中表现为对许可的撤销、变更和废止的限制。对于违法的许可行为，撤销是例外，不撤销是原则；对于相关合法的许可行为，可以依法进行变更和撤销。除此之外，在信赖保护原则的使用上，将更加注重公私利益的平衡。
（四）信赖保护原则的具体可操作性
现阶段在我国，信赖保护原则在一些地方政府或行政机关中体现的并不明显，这一原则形同虚设，是因为行政主体过分强调了信赖保护对行政行为的影响，忽视了其他组织或个人，即相对人的利益，失去了支撑其存在的三个要素条件，即存在信赖的基础、存在信赖保护、信赖值得被保护。目前比较突出的问题包括市政拆迁问题，行政行为补偿制度不是十分完善，强拆强建、形象工程等现象屡见不鲜。其根本原因，就是对行政行为的信赖保护缺乏完善的规章制度去约束行政行为，保证相对人的合法利益。为此，一方面应当进一步规范行政行为额合法性和可信赖性，另一方面，应当进一步完善对行政补偿制度，促进公民的相对公平，实现行政行为的公平与正义（7）。
四、对信赖保护性原则在行政法规中应用的一些建议
通过前文对行政法规中信赖保护原则分析之后，针对国内目前的现状提出自己的一些想法建议和改进的方向（8）。
（一）针对信赖保护原则所提出的一些设想
第一，信赖保护原则在行政程序中的地位，新来保护原则是诚实信用原则的重要内容，其核心与实质是建立公民对政府的信任。诚信与信赖保护的原则作为一种弹性则可以使得行政程序更加理性和善意，从而可以使行政行为与公务活动更加贴近民生和法治要求，因此应当诚实信用与信赖保护原则作为行政法的一项基本原则。第二，诚信与信赖保护原则对行政主体或行为的要求。首先，诚信原则自身具有抽象性、普适性和道德性等特点，因此，很难据此而针对某类具体行政行为提出全面而护体的要求，因此，往往是根据道德规范的相关特点，以此来平衡国家权力和义务与行政相对人之间的关系，并且概括性的提出对各类行政行为的要求和规范。
（二）对当前国内信赖保护原则在行政法规中应用现状的一些建议和看法
由于我国在行政法规中信赖保护原则的理论研究和实践应用都落后于欧美发达国家，现阶段虽然我国已经开始将信赖保护原则应用到国家相关行政法规中，并进行了相关的实践应用，但是在这个过程中还存在一些问题。针对存在的这些问题本人大胆提出了一些建议：
首先，加强理论研究，大胆借鉴国外尤其是大陆法系国家有关信赖保护原则研究的最新理论成果，为立法奠定坚实的理论基础。借鉴不等于照搬，既要借鉴又要创新。理论研究不能离开本土文化，更不能脱离中国现有的行政法律制度。结合中国法律制度的特色，借鉴国外先进的理论成果，在此基础探索出独具特色的中国行政法制建设之路，方为良策（9）。
其次，以信赖保护原则为基础，建立完善行政行为的撤销与废止制度。如上所述，信赖保护原则在行政法上主要体现为对行政行为撤销与废止设置必要的限制，因此要在行政法上贯彻信赖保护原则，就要完善行政行为的撤销与废止制度。中国立法并没有严格区分无效行政行为和可撤销行政行为，实践中可撤销行政行为范围极其宽泛。无论是职权撤销还是争论撤销，立法上都几乎没有设置任何限制，在机械的依法行政观念的支配下，行政行为的撤销与废止基本上采自由主义，结果是行政相对人的信赖利益得不到确实的保障，政府的公信力无法得到提升。可见，有关信赖保护原则的制度在中国是极不完善的（10）。
解决上述问题，首先应该在立法上确立无效行政行为制度，并将无效的与可撤销的行政行为加以区分，这是贯彻信赖保护原则的前提。只有这样才能将无效的及轻微瑕疵的行政行为排除在可撤销行政行为之外，科学界定可撤销行政行为的范围。然后仿照大陆法系国家的通常做法，将可撤销行政行为区分为授益、负担及复效的行政行为，针对不同的行为设置不同的制度。行政行为的废止可参照撤销建立制度（11）。
最后，在未来的行政程序法中明确确立信赖保护原则为中国行政法的基本原则。大陆法系各国，如德国、日本及中国台湾地区等都是在行政程序法中规定信赖保护原则的。此做法值得借鉴，因为行政程序法是有关行政程序的总则性规定，在总则中确立信赖保护为行政法一般法律原则，然后在分则中进一步细化有关具体制度，既系统又科学。
五、结语
随着我国社会经济文化的发展繁荣，法制化的社会成为社会发展的主题。国外的信赖保护原则在行政法规中应用所体现的优越性需要我们合理采纳吸收。行政法中的信赖保护原则，在法律体系中是一项具有重要意义的原则，关系着国家与公民良好关系的建立，关系着社会秩序的稳定。信赖保护原则的提出与发展，既是从形式走向实质的法治需要，同时也是法治与民主的融合结果。由于我国在民主法治上的研究相对滞后，因此对于行政法中的信赖保护原则具体操作上，出现的问题比较多。究其主要原因，本人认为是由于其抽象性所决定的。因此信赖保护原则的具体实践，需要其他具体有形的法律法规提出评价的标准，具有一定的可操作性原则，公民和行政人员的道德素质有待进一步提高。
（1）刘飞：《信赖保护原则的行政法意义——以授益行为的撤销与废止为基点的考察》，载《法学研究》2010年第6期，第3-4页。
（2）袁勇：《行政法之信赖保护原则》载《行政与法》，2004年第5期，第89-90页。
（3）莫于川、林鸿潮：《论当代行政法上的信赖保护原则》载《法商研究》，2004年第5期，第80-81页。
（4）林明华：《行政许可信赖保护原则研究》，载《厦门特区党校学报》，第2004年第6期。
（5） 陈军：《行政法信赖保护与诚实信用两原则比较研究》，载《韶关学院学报(社会科学版)》，2005年第2期，第11-12页。
（6）李洪雷：《论行政法上的信赖保护原则》，载《公法研究》，第2005年第2期，第73-74页。
（7）范旭斌：《论我国行政法上的信赖保护原则及其完善》，载《学术论坛》，第2006年第10期，第117-118页。
（8）王贵松：《论行政法原则的司法适用——以诚实信用和信赖保护原则为例》，载《行政法学研究》，2007年第1期，第114页。
（9）王婧益：《论行政法上的信赖保护原则》，载2007年吉林大学硕士论文。
（10）谢飞：《论行政信赖保护原则在我国行政诉讼中的运用》，载2007年华东政法大学硕士论文。
（11）陈燕：《论我国对行政信赖保护原则理念的引入和运用》，载2008年华中师范大学硕士论文。
