庆云县人民检察院诉庆云县环境保护局环保行政公益诉讼案

　　【裁判摘要】

　　1、作为人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后的全国首例行政公益诉讼案件，案件的受理开拓了对污染环境等损害社会公共利益行为司法救济的新渠道，促使行政机关及时纠错和履行法定职责。

　　2、作为全新类型的行政诉讼案件，本案审理中严格依照《中华人民共和国行政诉讼法》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》规定的程序确定各方当事人及其委托代理人的诉讼地位，明确其诉讼权利义务，规范和保障了人民检察院提起公益诉讼案件的正确审理。

　　3、裁判中充分考虑被告自我纠错的实际情况，依法准许公益诉讼人撤回三项诉讼请求，对于纠错之前的主要证据不足的审批行为确认违法。

　　公益诉讼人庆云县人民检察院（以下简称庆云检察院）。

　　被告庆云县环境保护局（以下简称庆云环保局）。

　　公益诉讼人庆云县检察院因被告庆云县环保局环保行政公益诉讼一案，于2015年12月16日向庆云县人民法院提起行政诉讼。庆云法院受理后， 2016年4月29日组织庭前证据交换，2016年5月6日公开开庭审理了本案。

　　公益诉讼人庆云县人民检察院诉称：2014年10月，公益诉讼人在审查批捕山东庆云庆顺化学科技有限公司（以下简称“庆顺公司”）污水处理厂厂长李洪禧涉嫌污染环境一案中发现，2014年9月2日，李洪禧安排工人趁雨天用水泵将未经处理的废水向公司南侧的河沟内排放。2011年6月23日，被告以庆顺公司水污染防治设施未经环保部门验收主体工程即投入生产，违反《水污染防治法》为由，作出庆环罚〔2011〕44号行政处罚决定书：（1）立即停止生产；（2）罚款20万元。2011年7月5日，被告收取该公司缴纳的20万元罚款。2013年5月23日，被告以庆顺公司逾期未办理环境保护设施竣工验收手续，违反《建设项目环境保护管理条例》为由，作出庆环罚〔2013〕19号行政处罚决定书：（1）责令停止试生产；（2）罚款贰万元。在庆顺公司没有履行该行政处罚决定的情况下，被告未申请人民法院强制执行。另查明，在庆顺公司违反《环境保护法》第四十一条“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”之规定，长期违法生产的情况下，被告分别于2011年2月21日、2012年4月28日和2014年12月3日先后三次批准其对同一建设项目即“年产12000t环保型纸用染料项目”进行试生产。为促进依法行政，更好地督促和支持行政机关依法履行职责，2015年1月13日，公益诉讼人向被告提出督促其依法正确履职的检察建议。同年1月14日，庆顺公司缴纳了2万元罚款，被告既未对其到期不缴纳罚款的行为加处罚款，也没有采取切实有效措施制止其违法生产行为，反而于2015年2月27日、2015年6月1日两次批准其“年产12000t环保型纸用染料项目”试生产延期，使得庆顺公司的违法生产并污染环境的问题长期得不到解决，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。为此，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《最高人民检察院关于〈关于提请批准庆云县人民检察院拟对庆云县环保局提起行政公益诉讼案件的请示〉的批复》之规定，向庆云县人民法院提起行政公益诉讼，请求人民法院依法判决：一、被告履行下列法定职责：1.督促企业办理环保设施竣工验收手续，在此之前制止企业违法生产。2.对2013年的行政处罚加处罚款。二、确认被告下列行政行为违法：1.被告于2014年12月3日作出批准庆顺公司试生产的批复行为。2.被告分别于2015年2月27日和2015年6月1日批准庆顺公司试生产延期的行为。3.被告于2011年7月5日依据庆环罚〔2011〕44号行政处罚决定书直接收取庆顺公司缴纳20万元罚款的行政行为。

　　被告庆云县环境保护局辩称：（一）履职情况，1.关于公益诉讼人“督促庆顺化学科技有限公司限期办理‘年产12000t环保型纸用染料建设项目’竣工环保验收手续，在此之前采取积极措施制止庆顺公司的违法生产行为。”的诉求，答辩人已经报请县政府依法关闭该公司。2.关于“对庆顺公司逾期缴纳（庆环罚[2013]19号）行政处罚决定的行政行为加处罚款。”的诉求，答辩人已经加处罚款并执行到位。（二）确认行政行为违法情况，1.关于确认“2014年12月3日作出批准庆顺公司进行‘年产12000t环保型纸用染料建设项目’试生产的庆环字【2014】61号批复的行政行为以及2015年2月27日和2015年6月1日批准庆顺公司试生产延期的行政行为”违法的诉求，答辩人已经作出撤销决定，庆云县人民政府认定答辩人行政行为违法。2.对于2011年7月5日庆环罚[2011]44号行政处罚决定书直接收取庆顺公司缴纳20万元罚款的行政行为，违反了“罚缴分离”的相关规定，庆云县政府已经认定该行政行为违法。在庆云县政府已经确认被诉行政行为违法的情况下，公益诉讼人没有必要请求法院再次确认被诉行政行为违法。

　　在庭前证据交换过程中，公益诉讼人认为被告对部分诉讼请求进行了一系列整改，纠正了部分违法行为，使公益诉讼人的部分诉讼请求提前实现，因此撤回其中的三项诉求：1.判决被告履行督促山东庆云庆顺化学科技有限公司限期办理“年产12000t环保型纸用燃料建设项目”竣工环保验收手续，在此之前采取积极有效措施制止庆顺公司的违法生产行为；2.依法判决被告对庆顺公司逾期缴纳庆环罚字[2013]19号行政处罚决定罚款的行为加处罚款；3.依法确认被告于2011年7月5日依据庆环罚[2011]44号行政处罚决定书直接收取庆顺公司缴纳20万元罚款的行政行为违法。庆云法院认为，公益诉讼人撤回三项诉讼请求符合法律规定，不损害社会公共利益，本院依法予以准许，并就公益诉讼人保留的两项诉讼请求进行审理，即: 1.依法确认被告于2014年12月3日作出批准庆顺公司进行年产12000t环保型纸用染料项目试生产申请的庆环字【2014】61号批复违法；2.依法确认被告分别于2015年2月27日和2015年6月1日批准庆顺公司试生产延期的行政行为违法。

　　庆云县人民法院审理查明，庆顺公司于2007年12月27日在庆云县工商局注册登记，2008年8月开始投产“年产12000t环保型纸用染料项目”，但是没有办理建设项目竣工环境保护验收手续。2011年2月20日，庆顺公司申请“年产12000吨环保型纸用染料项目”试生产，被告于2011年2月21日批复同意庆顺公司投入试生产三个月。2011年6月23日，被告以庆顺公司水污染防治设施未经环保部门验收主体工程即投入生产为由，对庆顺公司作出庆环罚[2011]44号行政处罚决定书，决定：1.立即停止生产；2.罚款贰拾万元。2012年3月14日，被告因庆顺公司的环保型纸用染料项目未经环保“三同时”验收，责令庆顺公司停止生产。2012年4月28日，庆顺公司第二次申请“年产12000吨环保型纸用染料项目”试生产，被告于同日批复同意庆顺公司试生产，期限不得超过三个月。2013年1月25日，被告以庆顺公司未执行“三同时”验收制度为由，责令庆顺公司停产治理。2013年5月23日，被告以庆顺公司逾期未办理环境保护设施竣工验收手续为由，对其作出庆环罚[2013]19号行政处罚决定书，决定：1.责令停止试生产；2.罚款贰万元。2014年1月24日，被告责令庆顺公司限期办理环境保护竣工验收手续。2014年5月23日，被告以庆顺公司逾期未办理环境保护设施竣工验收手续为由，对其作出庆环罚[2014]16号行政处罚决定书，决定：1.责令停止试生产；2.罚款壹万元。2014年7月18日，被告以庆顺公司12000吨环保型纸用染料项目未经环保“三同时”验收，长期违法生产为由，责令其立即停产，待环境保护设施竣工验收后方可正式恢复生产。2014年7月23日，被告以庆顺公司自建成投产以来一直未通过环评验收、未经环保三同时验收长期违法生产为由，责令庆顺公司于2014年8月24日前完成限期整改。2014年12月1日，庆顺公司第三次申请12000t环保型纸用染料项目试生产，被告于2014年12月3日批复同意庆顺公司“年产12000t环保型纸用染料项目”投入试生产三个月。2015年1月13日，公益诉讼人向被告提出督促其依法正确履职的检察建议，建议被告督促庆顺公司完成整改，办理环境保护设施竣工验收手续；督促庆顺公司履行被告出具的行政处罚决定书的内容；建议被告在全县范围内对涉污企业进行清理查处，加强监督力度；对排污企业加强《环境保护法》等相关法律的普法宣传。2015年2月11日，被告对公益诉讼人的检察建议进行了回复，回复内容为：积极督促企业、协调市环境保护局完成项目验收工作；庆顺公司已于2015年1月14日向庆云县财政局缴纳应交的20000元罚款；决定开展全县环境大检查活动；积极开展新《环境保护法》及相关法律的宣传工作。2015年2月27日，庆顺公司申请“年产12000t环保型纸用染料项目”试生产延期，被告于2015年2月27日批复同意庆顺公司年产12000t环保型纸用染料项目试生产延期三个月。2015年5月28日，庆顺公司再次申请12000t环保型纸用染料项目试生产延期，被告于2015年6月1日批复同意庆顺公司“年产12000t环保型纸用染料项目”试生产延期三个月。2015年9月1日，被告作出责令改正违法行为决定书，因庆顺公司环境保护治理设施未验收为由，责令庆顺公司停止生产，并于同日送达庆顺公司。

　　在公益诉讼人2015年12月16日提起公益诉讼后，2015年12月17日，被告作出《罚款（加处罚款）催缴通知书》，要求庆顺公司在接到该通知三日内，向庆环罚[2013]19号行政处罚决定书中列明的财政局指定账户缴纳加处罚款20000元整。庆顺公司于2015年12月17日缴纳了加处的罚款。2015年12月28日，被告作出《关于撤销山东庆云庆顺化学科技有限公司部分行政许可事项的决定》，决定撤销2014年12月3日关于山东庆云庆顺化学科技有限公司“年产12000t环保型纸用燃料项目”的试生产批复（庆环字【2014】61号）以及2015年2月27日、2015年6月1日两次延期试生产批复。2016年1月4日，被告向庆云县人民政府提交《关于对山东庆云庆顺化学科技有限公司实施关闭的请示》，庆云县人民政府于2016年1月11日作出《关于依法关闭山东庆云庆顺化学科技有限公司的决定》，决定依法关闭庆顺公司。2016年1月11日，庆云县人民政府作出（庆）府执监决字〔2016〕1号《行政执法监督决定书》，决定确认2014年12月3日的试生产批复及两次延期试生产批复行为违法。现庆顺公司已关闭停产。

　　庆云县人民法院认为，国家环境保护总局2002年2月1日实施的《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第八条第一款规定：“环境保护行政主管部门应自接到试生产申请之日起30日内，组织或委托下一级环境保护行政主管部门对申请试生产的建设项目环境保护设施及其他环境保护措施的落实情况进行现场检查，并做出审查决定。”在法定举证期限内，被告没有提交对申请试生产的建设项目环境保护设施及其他环境保护措施的落实情况进行现场检查的证据，2014年12月3日作出的批复同意庆顺公司年产12000t环保型纸用染料项目投入试生产三个月的行政行为主要证据不足。《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十条第二款规定：“对试生产3个月确不具备环境保护验收条件的建设项目，建设单位应当在试生产的3个月内，向有审批权的环境保护行政主管部门提出该建设项目环境保护延期验收申请，说明延期验收的理由及拟进行验收的时间。经批准后建设单位方可继续进行试生产。试生产的期限最长不超过一年。核设施建设项目试生产的期限最长不超过二年。”本案中，被告未能提供证据证明庆顺公司向有审批权的环境保护行政主管部门提交建设项目环境保护延期验收申请，及环境保护行政主管部门对此予以批准的证据，两次试生产延期批复的行政行为主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，三次被诉批复行为依法应当撤销。鉴于诉讼期间被告自行撤销了三次被诉批复行为，在公益诉讼人坚持要求确认被诉行政行为违法的情形下，应当判决确认被诉行政行为违法。

　　综上，本案经审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决:

　　一、被告庆云县环境保护局于2014年12月3日作出批准山东庆云庆顺化学科技有限公司进行年产12000t环保型纸用染料项目试生产申请的庆环字【2014】61号批复行为违法；二、被告分别于2015年2月27日和2015年6月1日批准山东庆云庆顺化学科技有限公司试生产延期的行政行为违法。案件受理费50元，由被告庆云县环境保护局负担。

　　一审判决后，各方当事人均表示服从判决，该判决已经生效。