关于如何规范人民法院司法警察执法行为的调研报告

　　关于如何规范人民法院

　　司法警察执法行为的调研报告

　　德州中院 孙文博

　　内容摘要：司法警察是人民法院的一支重要武装力量，也是人民法院机构设置不可缺少的重要组成部分。司法警察认真履行职责，严格执法行为，为维护法律尊严和保障审判活动顺利进行发挥了重要作用。笔者着重就司法警察在执法过程中存的问题和产生的原因进行了调研，并对如何改进存在的问题提出了具体的措施和方法。

　　关键词：执法行为  存在问题  产生原因  改进措施

　　字数约：7888字

　　《人民法院组织法》明确规定，司法警察是人民法院的一支重要武装力量，也是人民法院机构设置不可缺少的重要组成部分。司法警察具有吃苦耐劳、敢打硬仗的光荣传统和默默耕耘、无私奉献的优良品质。《人民法院司法警察暂行条例》赋予了司法警察多项权利和义务。在日常工作中，司法警察能够认真履行职责，严格执法行为，为维护法律尊严和保障审判活动顺利进行发挥着重要作用。但是，司法警察在执法过程中也发生了许许多多的问题，虽然发生问题的原因很多，但与司法警察执法行为、执法体系的不规范有着密切的关系。这样，全面规范司法警察的执法行为，减少或杜绝各类问题的发生，就成为我们司法警察工作中必须解决的一个重要问题，此篇调研报告就如何进一步规范司法警察的执法行为、执法体系提出了具体的措施和方法。

　　一、司法警察在执法过程中存在的问题

　　通过调研我发现司法警察在执法过程中存在的问题还是很多，从全国司法警察队伍中暴露出的问题看，笔者认为最主要的有以下几点：

　　（一）对司法警察工作的重要性认识不足

　　部分人认为司法警察工作在法院里是从属的，服务性的，没有审判执行那么重要，只不过押押犯人，配合配合执行，搞搞安全保卫等，只要不出问题就行了，还是没有从全局的高度来看待和认识司法警察工作的重要性。有的基层法院个别领导对法警工作不重视，工作上不够关心，政治上缺少关爱，经费上不予支持，装备上不给保障，极大的挫伤了法警工作的积极性。

　　（二）责任心不强，思想麻痹，疏忽大意

　　部分同志由于长时间从事司法警察工作，押解、看管、拘留、拘传等业务已熟悉，工作中又没出现什么问题，安全防范这根弦渐渐地放松了下来，造成了工作失职，大意失荆州。2009年7月1日河北省平山县法院被告人脱逃事件中，执行看管任务的法警在被告人上厕所时不仅没有贴身看管，而且还让其脱离视线达2分钟，致使被告人在厕所内挣脱手铐脱逃。2009年7月30日广东梅州市中级人民法院被告人脱逃事件中，法警在打开被告人手铐准备转为背铐时，没有采取有效的防护措施，致使被告人冲出法庭脱逃。

　　（三）落实规章制度不严格

　　对《人民警察法》、《司法警察暂行条例》贯彻落实不到位，对本警队制定的规章制度执法不严，对《四项规则》执行不全面。致使工作不规范，时有漏洞发生。

　　（四）执法水平和执法能力低

　　部分法警安于现状，不思进取，不安心本职工作，身体状况不佳，文化水平低，业务技能差，致使执法水平和执法能力不高。河北平山法院被告人脱逃事件中，执勤法警尽管已经发现被告人正在攀爬厕所通风孔并上前拖拽，但却没能将其拽住，眼睁睁地看着被告人从通风孔处脱逃，反映出法警的警务技能和处置突发事件能力较差。

　　二、司法警察执法行为存在问题产生的原因

　　司法警察执法行为问题产生的原因是多方面的，但概括起来讲笔者认为主要有以下几点：

　　（一）司法警察价值取向偏离

　　笔者对接触过的司法警察进行过调查，结果表明，80%以上的司法警察认为，司法警察的工作非常重要，不可或缺；与此同时还认为在法院里地位比较低，处于被动和附属地位，不被领导重视、支持和关心，部分基层警队的经费问题，装备问题，人员问题，都得不到保障，在工作中被动应付，因此不能够爱岗敬业，尽职尽责。在法院内部对法警工作也很少有人向往，社会上对法警工作也了解的很少，甚至还不知到司法警察是干什么的。总觉得在司法警察岗位上很难实现自身价值。

　　（二）司法警察自身素质不高

　　由于法院进人难，正式在编司法警察年龄普遍较大，队伍年龄结构不合理，影响了司法警察队伍的素质建设和警务任务的完成。从全国发生脱逃事件通报“原因分析”中不难看出，除组织管理工作不够严谨外，还有押解人员年龄偏大，不能适应重大刑事押解工作，当出现犯罪嫌疑反抗、脱逃时，押解人员无论是从体力上，还是从年龄上，都处于劣势，给犯罪嫌疑人以可趁之机（例如：2009年7月的河北省平山县法院被告人田阳脱逃事件）。部分司法警察，尤其是聘用制司法警察，法律基础较差，没有经过正规的法律知识培训，平时又不注意对法律知识的学习，致使执法能力不强，工作简单粗野，不能够很好地依法执法。而有的法院把一部分人编入法警（即所谓的兼职法警），穿着法警服，拿的是法警工资，享受着法警待遇而不履行法警职责，这些人既占了编制，又脱离了警队的管理，严重影响了法警队伍的整体素质和司法警察的整体形象，直接打击了在队干警的工作积极性。

　　（三）司法警察队伍管理体制不够规范

　　人民法院司法警察作为人民警察的一个警种，按照《人民法院司法警察暂行条例》规定，实行“双重领导、编队管理”。但一些法院由于历史的原因在这方面还没有完全理顺，法警机构自成立以来，队伍的集中管理仍然没有得到很好的落实，从而使法警机构不能发挥其职能作用。就落实编队管理来讲，笔者作了一些调查，我市部分基层法院的法警目前虽然进行编队管理，但部分法警仍分散于各个庭室；固定法警少，兼职法警多，有的还兼任着警队的正副职；有些法院虽然解决了编队过程中存在的上述问题，但仍体现不出“编队管理、双重领导”的管理机制。因此难以实现上级法院对下级法院司法警察的垂直管理，导致两级法院司法警察管理都不够规范。

　　（四）司法警察执法体制不规范

　　司法警察过去主要是服务于刑事审判，现在民事案件的执行工作往往也需要法警协助执行，法警工作领域在不断拓宽,但法警在执法过程中所享有的职权，法律规定尚显不足，具体体现在：一是法警的地位、作用不明确。根据条例规定，司法警察在法官的指挥下履行职权，表明法警在司法中的作用是辅助性的，仅能执行指令而不能作出指令。在参与民事执行工作中的从属地位更是显而易见，说好了是参与、配合，而实质上只不过是执行人员使用的一种执法工具。二是法警职权和警察权的规定不明确。《暂行条例》具体规定了司法警察具有八项职权，但实为八项工作内容而已。司法警察作为一支警察队伍，在执法过程中拥有哪些警察权却无从规定。由于规定不明确，致使法警在执法过程中的处置手段也不明确，显得无所适从。特别是在协助执行过程中表现得尤为明显，例如有时由于法官不在场，法警在没有得到法官指令的情况下不能自行采取措施，致使良好的执行时机错失。

　　（五）司法警察队伍用人体制不理想

　　由于对与司法警察工作重要性认识上的不足，不少人，尤其是个别领导，认为法警就是看大门，押押犯人，只要身体好，有无文化、素质高低无关紧要。这样有的法院就将不易再给领导服务的司机改为法警；有的法院将勤杂人员当法警使用；有的从社会上聘用了一些关系警，使司法警察层次参差不齐，缺乏基本的文化、业务素质。这些做法都是为了凑人数，应付检查，而没有提高到为审判工作服务的角度来认识。据近几年来的法院大量的信息及新闻报道表明，在刑事开庭时人犯逃脱、自伤、自残的事件时有发生，责任人虽然受到了相应的处罚，人民法院的声誉也受到了影响。经分析认为，主要原因除个别干警素质低、责任心不强外，还存在以下几个方面因素：一是现有在编法警年龄老化，知识层次已不能满足工作的需要；二是法院系统进人渠道受到组织人事部门的限制，不能及时补充新鲜血液；三是现有聘用法警待遇低，且得不到组织人事部门的承认，影响了他们工作的积极性。

　　（六）警用装备落后，不能适应新形势新任务的需要

　　目前不少法院的司法警察装备落后的现状已难以适应队伍建设的需要，其根本的原因是经费严重不足，管理不畅。据调查，目前很多法院的行装部门负责管理车辆、警服警号和警用标志等，通过多年来的实践看，这样的管理弊端很多，造成了管理的人不用、不穿，用的人不管，供需矛盾非常突出。每当法警晋衔后需要更换警衔肩章、新进法警需要量体裁衣和年度换装时，均难以做到及时保障，到位服务。上述这种管理模式也不符合《人民法院司法警察暂行条例》的规定，《暂行条例》中第十五至十八条明确指出：“司法警察部门负责管理本级司法警察的装备”最高人民法院《人民法院司法警察押解规则》第六条规定：“同案被告人，未成年被告人、男性被告人，女性被告人以及其他不宜同车乘坐的被告人应分车提押；重大案件的被告人保证一人一车”。这条规定在全国很多法院都很难落实。由于装备滞后，使法警队伍不能形成有效的战斗力，若遇到处置重大突发性事件时，必定处于被动的劣势地位，车辆不能及时到位，人员不能紧急出动，即便能赶到事发现场，也不能在对抗中形成优势。而在当前，各种社会矛盾日益集中，大的突发性事件随时可能发生，人民法院已成为解决社会矛盾和纷争的重要场所，这就需要有一支作风过硬、业务精通、训练有素、装备精良的司法警察队伍来承担。

　　三、改进司法警察执法行为存在问题的措施和方法

　　怎样改进司法警察执法行为中的问题，笔者认为应从以下几个方面着手解决：

　　（一）加强政治思想教育，树立正确的价值观

　　要坚持政治理论学习制度，用邓小平理论“三个代表”重要思想、“科学发展”观来武装法警的头脑，重点培养司法警察的岗位意识、规范意识、作风意识，树立正确的人生价值观。

　　首先，要培养司法警察的职来尊荣感和责任感。人民法院的工作只有分工不同，没有轻重之分；作为司法警察，应珍惜荣誉，爱岗敬业，开拓进取，敢挑重担，在本职岗位上尽职尽责，不辜负党和人民寄予的厚望。其次，要培养司法警察的规范执法意识。司法警察应具有军事化素质，处处表现出较强的规范意识。要树立服从命令听指挥意识，任何时候、任何情况下，都服从于法院工作大局。要树立依法履行职责意识，时时处处以法律为准绳，严格执法，公正执法；要树立全心全意为人民服务意识，在依法履行职责的前提下，确保文明执法，切实保障人民群众的根本利益。第三，要加强司法警察队伍的作风建设，发挥好窗口作用。司法警察工作在第一线，战斗在最前沿，司法警察队伍的作风反映人民法院的形象，关系到人民群众对法院工作的评价。要教育广大司法警察进一步解放思想，求真务实，创造性地开展工作；要始终保持艰苦奋斗、廉洁自律的优良本色；进一步丰富自我，勤奋好学，善于钻研，努力增长业务本领，适应法院工作发展的需要。

　　（二）落实编队管理制度，确保警令畅通

　　规范司法警察队伍的执法行为，理顺管理体制是关键。“双重领导、编队管理”的体制是司法警察这支武装力量的管理特点。在实行编队过程中，要明确各级法警队的责任和权利，在选配警队领导时，下级法院要征求上级法院司法警察部门的意见，在晋级晋衔时，应由上级法院司法警察部门严格把关，确立规范的垂直领导体制，形成最高法院—高级法院—中级法院—基层法院法警队伍的警力网状布局，做到互相协调互为补充，提高法警在一个地区的整体作战能力。上级司法警察部门要加大监督指导力度，敢于管理，善于管理，并主动协调解决下级司法警察的工作难题。只有这样，才能充分体现“双重领导、编队管理”的作用。健全内部管理机制是加强编队管理的有效手段。健全内部管理机制首先要建立明确的工作标准，如职能履行标准、内务标准、纪律标准、训练标准等等，使各项工作有法可依，有章可循；健全内部管理机制要以科学的管理模式为载体，可根据自身工作的开展情况，借鉴其他警队的先进经验，试行警营式管理和警长制管理或其他科学的管理模式，实行统一指挥、统一管理‘统一使用的准军事化管理体系；健全内部管理机制，更重要的，要建立工作激励机制，推行岗位目标管理，明确岗位职责，完善各项奖惩制度，创造有利于司法警察工作发展的良性竞争机制。

　　（三）提高司法警察的数量质量，增强执法能力

　　要规范司法警察队伍的执法行为，增强执法能力是基础。据统计，目前，包括正式司法警察、聘任制司法警察及其他临时从事司法警察工作的人员在内，全国法院司法警察人数已达到5万余人，而我市法警总人数为150人左右，其中支队25名，基层法院共有法警125名，平均12名，但是人员分布不够平均，有的基层法院法警少得可怜，又存在兼职，中院调警时根本无警可调，需要协助工作时警力又不足，对工作开展影响很大，更不要说队伍的执法能力如何。

　　因此，要提高司法警察队伍的执法能力，必须解决警力不足和素质不高两个根本问题。

　　如何解决警力不足的问题。笔者认为有两途径：一是增加警力。在增强警力问题上应主要增强正式司法警察力量，清理兼职司法警察，招录聘任制司法警察。法院领导在研究工作中应该考虑到司法警察队伍的人员现状，尽可能满足司法警察工作的实际需要，不应出现司法警察队伍正式人员断档现象；兼职司法警察要坚决清理清退，要么归队，全身心从事司法警察工作，要么退警，把编制腾出来。就目前状况看实行司法警察聘任制是解决警力不足的一个途经，笔者认为可以大力的推广和实行。但在实际工作中，正式司法警察应是工作主体，聘任制司法警察是辅助力量；并且应保证队伍的相对稳定。二是实现人力资源优化组合。实现人力资源的优化组合，是解决警力不足的另一条途经。要善于结合工作实际科学分配警力，对复杂的刑事案件庭审、民事执行、死刑执行等工作，要事先制定好工作预案，保证并加强警力配备，做到疏而不漏。与此同时，不能忽视对日常民事案件的庭审保障工作（例如云南嵩明县白邑法庭当事人行凶事件），尤其要加强安全检查工作。要建立科学的调警制度，善于“集中优势兵力打歼灭战”，实现“人员结构的优化组合”，增强队伍整体战斗力，提高警务保障的综合能力。

　　关于解决素质偏低问题。笔者认为也有两个主要途经：一是严格职业准入。“不是什么人都可以当司法警察”，法警部门要向法院领导和政工部门提出建议，根据司法警察队伍的实际需要选拔人才，把好入口关，堵住不正之风，为司法警察人员素质的稳步提高奠定基础。二是加强业务技能训练。要根据最高人民法院颁发的《人民法院司法警察训练大纲》进行业务技能训练，各级警队要不断改革训练制度、训练内容、训练方法、管理机制等，建立了科学的长效练兵机制，提高司法警察专业知识、业务技能、体能素质、灵活处置各种突发事件的能力以及规范化执法能力。

　　（四）加强规范化建设，努力提高执法水平

　　《人民法院司法警察暂行条例》中规定了司法警察的八项职责，包括送达法律文书、参与对判决、裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动等。这既是司法警察的职责，也是司法警察的法定权力。过去由于案件量和复杂程度都比现在小，不少法院案件执行或法律文书送达时不需要司法警察的配合也能完成，随着案件数量的增加，各种新类型、疑难案件的出现，不借助司法警察力量来保障，这些任务完成起来风险大、效率低。因此，各级法院要充分保证司法警察履行法律职能。一是要保证司法警察对刑事审判工作和民事、行政审判工作的保障职能，押解、看管、值庭、安全检查、处置突发事件等庭审保障任务，应交由司法警察来完成；二是要保证司法警察履行实施强制措施的职能，法院决定的拘传、拘留、罚款等强制措施，应交司法警察部门登记和组织实施；三是要保证司法警察履行刑事执行和参与民事执行的职能，充分发挥司法警察这支准军事化管理的武装队伍的优势。

　　规范职能履行工作，首先要规范执法条件和执法行为。要严格执行有关文件，落实警力配备和装备设施要求，并优化警务和装备资源配置。工作中，要注意防止两种倾向：一是因怕出现涉枪事故，而将枪械入库，有的甚至把枪械交由当地武装部管理，造成该使用武器的时候没有使用或无法使用武器的现象；不要单纯强调“人权”而忽视了必要的防范措施。如：有刑事开庭时，没有将被告人置于囚笼内，或没有给可能被判以重刑的被告人戴上脚镣手铐，造成被告人当庭脱逃事故时有发生。为此要规范职能履行工作，就需要建立合理的职能履行监督制度来保证执法行为的规范化。规范职能履行工作，还要确保高效文明执法，这是新时期司法警察工作对职能履行规范化的更高标准。要不断总结经验，摸索规律，形成系统的、周密的灵活应对各种新情况、新问题的预案和措施；要培养广大司法警察遇事沉着、机智灵活的执法方法，避免僵化、教条化履行职能，要善于将执法行为的规范化与实际情况的特殊性相结合，在实现公正、严格执法的同时，做到文明执法，妥善处理好各类事件。

　　（五）改善司法警察的工作条件和待遇，激发工作热情

　　通过调查研究从多数法院看，司法警察队伍的保障体系与繁重而艰巨的工作任务不相适应，经费缺乏、装备落后、人员不足、待遇偏低等现象普遍存在，影响了广大司法警察的工作积极性。因此，健全司法警察保障机制是一项必须着力解决的突出问题。对此，笔者提二点建议：

　　第一，要重视司法警察所需编制和经费的落实，加强司法警察人员和装备建设。警力和装备是司法警察工作的根基。所以，司法警察力量一定要配足，司法警察装备要能使用、够使用，要按照公安干警单警标准配备法警单警装备。要落实有关文件要求，将司法警察编制纳入全院统一调配，根据实际需要增加正式人员。与此同时积极主动向当地政府争取用于聘任制司法警察工作的地方编，努力实现“警力足”的目标；要设立司法警察专项经费，花钱买平安是需要的，要切实加强法警装备建设，严格执行《人民法院司法警察暂行条例》的规定，落实警用装备、器材、警服等由法警队统一归口管理，进一步规范装备、器材的品种、数量和配制标准，并将落实装备管理工作列入法警年度考核之中，从而使装备落后的问题和装备管理散、乱现象从根本上得到彻底解决。而这些问题的有效解决方式，最好的办法就是上级警队法院为下级警队法院统一配发。

　　第二，落实司法警察的职级、待遇，加强司法警察队伍的凝聚力、战斗力。职级不确定，有的多年得不到晋升，有的基层法警大队的大队长、政委、还是科员级法警，其主要根源还是没有把司法警察的职级也就是干部编制内的领导职数和非领导职数纳入到全院干部总额内统一管理。目前在想办法争取整体解决问题的同时，要先把司法警察部门领导干部的职级问题予以落实。要参照公安同等机构领导干部规格，司法警察总队正职，应配备副厅级以上干部，支队正职，应配备副处级以上干部，大队正职，应配备副科级以上干部。另外，司法警察应享受的岗位津贴、警衔津贴、伤亡保险津贴、抚恤金和执行死刑等特殊补助津贴，要全力保障，尽可能地提高司法警察的待遇。

　　随着国家政治、经济形势的发展和变化，司法体制改革势在必行，法院工作的目标和任务也在发生变化。与此同时司法警察工作也面临着许多新的考验和挑战，警力的严重不足，管理体制的不协调，履行职能的不统一，执法行为不够规范等问题的存在，严重影响了司法警察工作的开展，今年上半年，最高法院警务部起草了司法警察体制改革的方案和报告，其中涉及成立司法警察局、制定《人民法院司法警察管理条例》、制定《人民法院司法警察职级序列》。以及“司法警察剥离两项职能”的问题等。今年7月份负责司法体制改革的国家七部委联合工作组分别在河南、湖南召开座谈会，对司法警察体制改革问题进行了深入的探讨，将它做为一个课题专门进行研究和论证。我相信，在司法警体制改革中，必将进一步明确司法警察的职能和权利，进一步规范人民法院司法警察的执法行为，更好的为法院审判和执行工作顺利进行提供坚强有力的保障。

　　（作者单位：德州市中级人民法院法警支队）

　　脚注：该篇调研报告参考文件：《人民法院组织法》、《人民法院司法警察工作手册》、《人民法院司法警察暂行条例》、《人民法院司法警察警衔管理条例》、《人民法院司法警察“四项规则”》、《人民法院司法警察内务条令》。