关于新《企业破产法》施行以来全市法院破产案件审理情况的调研报告

　　关于新《企业破产法》施行以来

　　全市法院破产案件审理情况的调研报告

　　2007年6月1日起实施的《企业破产法》，在立法理念和制度设计上都有了很大的创新，对于资不抵债、丧失市场竞争力的企业安全退出市场提供了更为完善的法律支持。多年的审判实践，德州两级法院取得了一些成绩，但是也暴露出许多问题。为全面摸清全市法院破产案件的审理情况，近日，中院成立了专题调研组深入到11个县市区对新《企业破产法》施行以来企业破产案件审理情况及队伍建设等情况进行了走访调研，采取听汇报、分别与干警、部分人大代表和政协委员及企业家座谈交流、逐案阅卷等形式，宣传了新破产法的司法理念，掌握了各地法院破产案件审理的基本情况，分析了破产案件审理中遇到的突出问题及原因，对未结案件进行了个案研究，并就进一步审理企业破产案件提出了相应的对策建议。

　　一、企业破产案件的基本情况及特点

　　2007年新的《企业破产法》实施以来，全市基层法院共受理破产案件35件。按收案年份分别是：2007年4件，2008年5件，2009年6件，2010件7件，2011年3件，2012年4件，2013年6件（详见表一）。从破产企业性质来看，国有企业破产案件3件,占比8.57%；集体企业破产案件4件，占比11.43%；民营企业破产案件27件，占比77.14%；外商（韩商）独资企业破产案件1件，仅占比2.86%（详见表二）。已审理终结14件，结案率为40%。

　　（一）各地法院之间受理案件数量不平衡。2007年以来，各县市区法院受理破产案件情况分别是：德城区1件，禹城3件，乐陵2件，宁津2件，齐河2件，陵县6件，临邑12件，平原5件，武城1件，夏津1件，庆云0件（详见表三）。各法院之间受理案件数量不平衡，其中临邑、陵县和平原三个法院受理的案件数占全市破产案件总数的65.71%。

　　（二）从企业性质来看，国有、集体企业破产案件数呈下降趋势，民营企业破产案件数呈上升趋势。2007年至2010年，共受理破产案件22件，其中国有、集体企业破产案件6件，民营企业破产案件15件，外商独资企业破产案件1件；而2011年至2013年，共受理破产案件13件，其中国有企业破产案件1件，其余12件破产案件主体均是民营企业。主要原因有两方面：一是我国市场经济体制的不断巩固和完善，民营企业大量涌现，企业的市场主体地位得到加强，民营企业破产案件逐步增多是社会主义市场经济完善后的必然表现。二是各县市区企业改革步伐不一致，有的县市区企业改制工作完成得较好，历史遗留问题及包袱解决得较彻底。但也有一些县市区仍存在一些国有和集体企业没有进行改制，主要集中在经贸、供销、粮食、老工业等系统。这些企业绝大多数已长期停产，职工人数众多，职工权益长期被搁置、被悬空，企业资产又很少甚至无资产，不足以安置职工，职工上访、闹事时有发生。当地政府不愿也没有能力化解以上国有、集体企业职工权益问题，使一些企业仍处在停产而不破产阶段。

　　（三）从破产方式来看，破产重整案件占比较高，而企业重整成功比例较低，效果不佳。35起案件中，申请破产重整的有9件，占比25.71%，结案4件，而真正重整成功且取得良好效果的只有1件，是乐陵法院审理的山东华阳和乐农药有限公司一案，该企业目前是乐陵市纳税企业前十名之一。重整作为新破产法引入的一项重要制度，在我市运用不好。分析重整成功比例如此低的原因是：有些办案法官对破产清算、和解和重整三大制度的设定理解不透，使一些不适合破产重整的案件进入重整程序，但无法实现重整效果，反映出办案法官队伍的知识、水平、能力有待提高。

　　（四）债务人申请是破产程序的主要启动者。债务人自

　　行申请破产的有27件，占比77.14%；债权人申请破产的有8件，占比22.86%，有6件债权人申请破产案件发生在临邑县，主要是由农村信用社和财政局申请。债务人申请破产比例较高的主要原因有：一是大部分债权人无法真实、全面地了解债务人的履行能力、经营状况及资产负债状况，或者债权人明知债务人严重负债经营，仍相信债务人有能力支付或偿还；二是通过申请破产而最终受偿的债权往往很少，导致债权人不愿主动启动破产程序，更倾向于通过个案诉讼的方式寻求债权的实现；三是实践中，债权人启动破产程序多由政府操控，多数是企业经营困难，资金链断裂，对外集资数额巨大，政府为控制局面，避免引发群体事件，在债务人不积极配合和无能为力的情况下，由政府出面，通过债权人启动破产程序，化解历史遗留问题。

　　（五）案件审理周期较长。在破产案件审理中，有大量的事务和复杂的关系需要协调和梳理，还有大量的衍生诉讼不断发生，使相关事项难以确定，破产案件的审理进程不断延迟。破产案件大都受债权债务关系复杂核查清算难、企业财务账目不全审计评估难、资产处置信息闭塞财产变现难等因素影响，导致案件审理期限延长。14件审理终结的案件中，审理时间超过1年的有9件，占64.29%，审理时间最长的为6年零5个月。21件未结案件中，10年以上未审结的案件还有5件，5年-10年未审结的案件有15件。

　　（六）清算组作管理人的比例较高。35件破产案件中，21件是清算组作管理人，13件是中介机构作管理人，1件是个人作管理人，清算组作管理人的比例达60%。主要原因是，多数法院还是延续传统的工作习惯让清算组作管理人，认为清算组协调能力强、收费低、多数是受政府的指派，好管理、责任心强、积极性高，而中介机构作管理人综合协调能力差、依赖性强、责任心和积极性较差。

　　二、我市法院审理破产案件的主要做法

　　近年来，我市法院高度重视破产案件的审理，不断加强与党委政府的沟通协调，严格流程管理，加强培训学习，采取多种措施审结了一批破产案件，化解了矛盾纠纷，取得了良好的效果。

　　（一）注重加强对审理企业破产案件工作的领导、监督和协调。我市两级法院领导高度重视破产案件的审判工作，陵县法院成立了专门审判庭，还有几个法院设立了专门合议庭，有的由院长亲自负责，分管副院长和庭长担任合议庭审判长，能够及时解决审判过程中出现的问题。各地法院领导还积极与当地党委、政府及企业主管部门进行沟通、协调，对破产案件审理过程中遇到的难点问题，及时与政府部门召开联席会议予以研究、协调和解决，确保破产案件审理工作的顺利进行。

　　（二）注重加强立案审查，防止企业假破产、真逃债。多数法院能够严格按照新破产法的规定，对破产企业进行形式要件和实质要件审查，并报经中院审查批准后立案。对申请人提交的材料进行逐项检查，材料不全的，及时通知补交；严格审核工商登记等材料，特别是破产债务人或债权人的主体适格情况；严格审查企业资产状况、债权债务情况、资产审计报告和财务会计报告等，严格执行破产界限和破产条件；对有“逃债”嫌疑的，选择其他有资质的中介机构，予以重新审计；凡是审查不符合法定立案条件的，不予立案。

　　（三）注重加强制度建设，进一步规范审判程序。制定并完善了《破产案件审判操作规程》，形成了破产案件申请与受理、案件管辖、申报和确定破产债权、破产财产范围界定、破产和解与破产企业整顿、破产宣告、债权人会议、破产财产的变现与分配、破产终结等方面的规范化操作规程，对全市法院审理破产案件，依法维护破产案件当事人的合法权益，保障审理企业破产案件工作合法、有序进行，发挥了重要作用。

　　（四）注重保护债权人利益，赋予债权人应有的知情权。为充分确保债权人的知情权，各法院按照破产案件审理程序，主持并组织债权人会议，让债权人了解、询问管理人的各项工作，使其准确了解破产企业财产状况，参与财产处置和清收债权，增强了案件审理的公开透明度，平等保护了债权人权益。

　　三、破产案件审理中存在的难点问题

　　新《企业破产法》的颁布实施对我国市场经济的发展和完善起到了积极的促进作用，但由于经济社会环境的制约，各界对破产法功能认知不足，导致破产案件的审理难度较大。通过座谈、阅卷和逐案分析，审理破产案件主要存在以下几个方面难点问题：

　　（一）思想观念转变困难。新旧破产法是在不同的经济体制下产生的，其立法理念和制度设置也是不同的。旧的企业破产法主要适用于国有和集体企业，倾向于破产逃债，政府主导案件的审理进程；而新的企业破产法适用于所有法人企业，倾向于破产保护，法院主导破产案件的审理进程。受传统思想和地方政策的影响，很多地方为了减轻政府负担，避免矛盾激化，不愿让企业进入破产，而进入破产的案件，又受旧破产法的影响，法院、政府、管理人等主体之间的关系不清晰，职责定位不明确，新企业破产法的破产保护理念在个案审理中很难体现。

　　（二）个别法院仍存在擅自受理案件的现象，且数量较多，问题突出。新破产法施行以后，为了监督各基层法院做好立案审查工作，排除当地政府对破产案件立案工作的干扰，中院出台并下发了《关于全市破产案件实行审核备案、统一立案审批的规定》的文件，要求各县市区法院受理的破产案件必须报请中院民二庭审核批准后方能立案，但是该制度落实不理想。全市35件破产案件，其中17件破产案件经中院审批后立案受理，仍有16件案件未经中院审批擅自立案受理，占比45.71%。这些案件审核不严，案件审理中存在很多隐患，极易产生上访事件，甚至个别案件严重违反审判程序。

　　（三）破产资产变现难度大。从企业所占土地来看，一是在国有企业破产案件中，土地多是国家划拨的，企业破产后政府会无偿收回，造成地上附属物难以处置；二是一些企业占用的是农村集体土地，而集体土地只能在集体经济组织范围内流转，导致集体土地作为破产资产时变现更为困难。从企业现有动产资产来看，一是随着市场经济的发展，企业对机器设备、厂房等的要求越来越高，大多数企业逐步向高科技靠拢，原有破产企业产品因长期积压，使用价值降低或丧失，厂房、设备因常年闲置非常陈旧、落后，使其严重贬值，有的企业财产甚至不足以支付变现所需的公告、拍卖等费用。二是有的企业资产有行无市，甚至出现多次流拍无人竞买的现象，导致案件在变现阶段处于停滞状态。

　　（四）破产债权追讨困难。企业破产时往往对外存在大量的债权，但债权清收非常困难。原因主要有：一是有些破产债权形成的时间较长，甚者已经成为呆坏帐，企业破产时再行追讨已无实际意义；二是有些路途遥远、数额较小的债权，追讨成本高，得不偿失，亦无追偿意义；三是有些债权虽应追讨，但无追讨费用，制约了债权的追回，导致大量的债权不能回收；四是债务人分居各地，偿债能力普遍较差，有的债务人甚至下落不明，无法追偿；五是有些企业管理不善丢失债权凭证，使债权数额不确定，很难追偿。

　　（五）企业职工安置问题是破产程序顺利进行的重大难点。企业破产必然会将职工推向社会，职工安置的好坏直接影响法院破产案件的审理效果。许多破产企业职工普遍较多，少则百人，多则上千人，职工年龄普遍偏大，知识技能差，职工再就业较为困难。大多数企业在申请破产之前就长期停产，资不抵债多年，长期拖欠职工的工资和养老、医疗等社会保险金，职工的生活、就业无着落，职工上访现象时有发生。我国现阶段社会保障机制仍不健全，职工对养老保障存在担忧，政府、法院及有关部门虽然尽了最大努力，但企业职工安置仍然是破产案件中难以解决的问题。

　　（六）管理人制度发育不健全，清算组做管理人弊端多，中介机构做管理人落实难。35件破产案件中有25件沿用了清算组做管理人，只有平原的5件和陵县的5件案子选用了省法院指定的管理人机构。清算组作管理人的案件，主要是政府操控，甚至法院只是出手续而已，对于破产财产以什么方式处置？怎么处置？审判法院不知，案件卷宗中也没有任何记载。通过调研发现，有几件长期未结破产案件已经超过10年以上，政府不积极，清算组人员早已解散，审理无法进行。已经审结的案件，清算组的破产档案不保存，造成破产案件卷宗材料不齐全，特别是人员安置和财产处置情况无法反映，出现问题责任不好界定。而中介机构作管理人，将会避免以上情况的出现。但是，调研中还发现，管理人制度是引进而来的，就目前来看，包括政府部门在内的社会公众对管理人的认识不到位，而我市现有在册有资格做管理人的5家律师事务所和3家会计师事务所中介机构及10个自然人个人，在承担破产管理人事务上均经验不足，独立工作能力差，责任心不强，尤其在保护债权人利益方面，难以做到公平中立。

　　（七）卷宗整理不齐全、不规范。法院在审理破产案件时主要是把好破产案件的程序关，从逐案查看破产案件的卷宗发现，只有宁津法院的1件结案卷宗正副卷齐全且归档，其他法院即使结案很长时间，卷宗仍在业务庭存放，装订不规范。查看卷宗发现存在以下问题：多份空白的盖章裁定书入卷，缺少申请人、被申请人的相关资质证明材料，债权人会议记录没有债权人签字，卷宗目录不填写，卷宗中案件的案号不统一，裁判文书错别字连篇，卷宗材料凌乱无序，甚至有两件案件存在企业破产宣告在前，中院立案审批在后的情况。这些问题如不解决，卷宗材料如不规范，对整个案件的后续工作会产生很大的影响。

　　（八）审判力量断层严重。全市基层法院从事商事审判的法官共55名，其中45岁以上的有29名，占比52.73%；35岁-45岁的有13名，占比23.64%；35岁以下的有13名，占比23.64%。主审过1件以上破产案件的法官有12人，占商事审判法官总数的21.82%；参与过破产案件审理的法官有8人，占商事审判法官总数的14.54%；没有主审和参与过破产案件审理的法官有35人，其中认为自己熟悉破产案件审理程序、有能力审理破产案件的法官有15名，还有20名商事审判法官根本不了解破产案件的审判程序。20名主审过或参与过破产案件审理的法官中，年龄在45岁以上的有16人，35岁-45岁的有3名，35岁以下的有1名（详见表四）。在11个县市区法院中，夏津、禹城、乐陵、陵县四地的审判力量较强，能够达到传帮带的良性过渡，有些法院严重断层，45岁以下的一线法官基本没有参与过破产案件的审理。

　　四、审理企业破产案件的对策与建议

　　企业破产案件涉及面广、政策性强，法院在审理破产案件时，不仅要依法组织诉讼活动，还要承担重要的社会义务，协调各方关系，针对案件审理中存在的难点问题，结合市政协《加强<企业破产法>实施，维护稳定促进发展》的提案，对进一步加强企业破产案件的审理提出如下建议。

　　（一）转变观念，增强社会各界的破产保护意识。法院要积极探索审理破产案件的新思路，把破产逃债的理念转变为破产保护，把被动受理转变为主动受理，充分发挥破产案件审判对市场经济的调节作用，促进转方式、调结构的顺利进行，确保经济平稳健康发展和企业安全退市。要加强对破产程序积极作用的宣传，通过典型案件的示范引导作用，转变当事人以及社会各界破产逃债的观念。

　　（二）严格实行审核备案、统一审批制度。一是各县市区法院对辖区内申请破产的案件，审查后认为符合立案条件的拟决定立案受理的，一律报请中院审核备案。未经中院批准而擅自立案受理的，一经发现，中院将通报批评，未经批准自行审理的案件后果由该法院承担。二是中院将进一步规范对基层法院审理破产案件的审批、指导和监督流程，统一裁判标准，严格破产案件受理标准，明确启动破产清算、重整、和解程序的条件，加大对基层法院的监督指导力度。

　　（三）采取多种形式处置破产财产。企业破产应顺应市场规律，在体现破产财产市场价格的基础上，发挥债权人会议的职能作用，保障债权人参与权，调动债权人和管理人协同处置破产财产的积极性，在征求债权人同意的情况下，可采取多种形式处置破产财产。一是在处理企业资产时，尽可能采取公开拍卖形式，做到公开透明,防止低价转让,避免资产流失损害职工、债权人利益；二是对确实无人购买的资产可采取实物分配或委托管理人托管，在案件终结后再行处置、分配，避免因资产无法处置影响破产案件的终结。

　　（四）区分破产债务不同情况，切实解决破产债权追偿难的问题。法院在审理破产案件中，对全部债权要划分类型，区分情况，分别对待，协同管理人积极征求破产企业债权人的意见，制定具体的清收方案，对追讨意义不大和追讨成本高的债权，放弃追讨；对有追讨价值的债权，法院指导管理人加大追讨力度，力求最大限度地保护债权人的合法权益。

　　（五）紧紧依靠党委政府，妥善解决职工安置问题。破产案件离不开党委政府，政府在职工安置、社会医疗、养老保险等方面发挥着主导作用，法院要积极与政府各职能部门协商，建立维稳联系渠道，使政府行政管理行为与法院司法行为紧密结合，形成合力，确保破产案件得到妥善处理。依靠政府调查分析本地的经济发展状况，掌握本地企业申请破产的特点和趋势，预先制定职工安置预案，勤请示，多汇报，常沟通，把可能出现的问题尽力化解在进入破产程序之前，使法院在破产案件审理程序中能够集中精力解决法律问题，而不是忙于应付其他应由政府职能解决的问题。

　　（六）建立有效的管理人制度。一是实行政府中介两结合的管理人机制。在新破产法的指导下，结合我市工作实际，形成由政府各职能部门人员组成的清算组和会计师事务所、律师事务所中的某一中介机构相结合的破产管理人。清算组负责对涉及维稳和职工安置工作的协调、沟通；中介机构负责对资产清理、账目审计等专业性事项的处理和企业管理期间的卷宗的整理和保存，并采取有效手段履行管理人义务为企业追回债务，以保护债权人的权益。二是建立有效的管理人选用机制。根据案件类型、疑难程度等确定破产管理人的类型，对于国有企业可以使用政府中介两结合的管理人，对于私营企业，各基层法院可以申请选择会计师事务所、律师事务所这些中介机构，建议采用竞争和随机相结合的方式产生，也可以交叉聘用专业人员，以提高管理人的工作效率。三是建立管理人培训和退出机制。各法院应加强对管理人的培养，中院定期组织管理人座谈和培训，提高工作能力和水平。对于审理过程中发现经验不足、专业不强，不能独立行使职能的管理人实行案中退出机制，经培训仍不能妥善处理破产工作的，取消管理人资格并从管理人名录中剔除。

　　（七）建立全市破产案件审判法官联席会制度，缓解审判力量薄弱的现状。一是建立内网cocall群和外网微信群，吸纳全市有破产案件审理经验的资深法官和当前破产案件审判人员参加，实行实名登记制，方便联席会成员交流办案体会，分享办案经验，分析破产案情，研究审理方案，为大家搭建好交流平台。二是成立疑难案件研讨小组，由曾主审过破产案件2件以上和40岁以下全日制本科以上学历的民商法学专业的法官组成，对案情复杂需要报请审委会研究的案件先行研讨，形成初步意见供审委会参考。三是有条件的法院尤其中院组建破产合议庭，专门从事破产案件的审判、管理和指导工作，做好破产法官梯队建设和传帮带工作，确保破产审判队伍的稳定性。四是形成定期培训学习机制。组织协调全市法院尤其是基层法院破产案件法官参加最高法院和省法院组织的相关业务学习；定期举办我市破产案件座谈会和专题培训班，邀请破产法学专家和资深法官授课，集中学习最新法律法规、文件精神和实践经验；积极组织到破产案件办理较好和管理人使用到位的兄弟法院交流学习，借鉴好的经验做法，进一步提高我市破产审判队伍的建设水平和审判水平。