法官业绩考核制度的评析及完善　　——以审判权运行为视角

　　法官业绩考核制度的评析及完善

　　——以审判权运行为视角

德州市中级人民法院   冯世联  郭伟伟

　　论文提要：

　　科学合理、可操作性强的法官业绩考核制度,是法院管理体制改革的重要内容，也是推进法官职业化建设的必然要求。客观、全面、准确、公正地对法官的审判业绩进行评价,建立良好的竞争环境,为法官评先树优、晋升晋职提供客观翔实的依据,是法官业绩考核制度的价值和追求方向。通过对法官审判业务工作的科学考核和合理评价,可以形成一种积极向上的导向作用,激发法官工作的积极性, 提高法官审判工作效率, 树立法官的良好职业形象，促进法官职业群体之间的良性竞争。但法官业绩考核的导向作用会因制度设计的完善与否影响其正面效应的发挥。本文以笔者所在法院实行的法官审判业绩考核制度为蓝本, 引出我国法官审判业绩考核制度存在的问题，从对审判权运行产生的影响的角度出发,对完善符合审判规律和法官职业特点、富有激励效能和促进法官素质全面提高的业绩考核机制进行初步探讨，希望对法院管理体制的改革有所裨益。全文共7453字。

　　以下正文：

　　一、以个例蓝本透视我国现行法官审判业绩考核制度现状

　　《法官法》明确规定，对法官的考核内容包括:审判工作实绩，思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。根据该规定，笔者所在法院在借鉴相关法院先进经验的基础上，将对法官工作的考核分为业务考核、综合考核两大部分。综合考核包括思想品德、政治学习、调研宣传、参加培训及公务活动、表彰奖励、年终民主测评等方面。业务考核包括办案数量、审判质量、审判效率、审判效果和庭审观摩等方面。（1）这些意在制约和激励法官的考核制度以“数字化管理”特点呈现在法官面前。具体体现在:

　　1、业绩考核指标的量化,将作为重点考核对象的结案数、收结案比、法定正常审限内结案率、案件平均审理天数、民商事（行政）案件调撤（和解）率、上诉率、申诉率、执结率、执行标的到位率等，均纳入量化得分。（2）

　　2、加、扣分制度,根据前述量化考核指标的标准,在每个法官基准分基础上相应奖励或扣罚一定的分值,比如刑事一审案件在法定审限内提前10天、二审案件提前15天结案的，每件标准案加1分；提前结案时间超过上述标准的，超过部分每5天再加0.5分；已办理延长审限手续的案件，实际审执期限大于该案件法定审限2倍的，每件扣10分；无故超审限的，每件扣100分。

　　3、“一票否决”责任目标制：一审案件上诉率控制在9%以下（上诉案件数÷一审案件判决结案数，不含判处死刑立即执行的刑事案件），被省法院二审改发率控制在2%以下（改发案件数÷一审案件判决结案数），达不到该指标的实行“一票否决”。（3）

　　该考核体系通过一系列指标及指标所反映的数据来对案件质效和审判能力进行综合量化考评,并综合考虑各指标之间的得分权重,最后得出一个总分,每个法官获得的总分作为年终确定考核等次（4）、评先树优以及晋级提拔的标准，并将各庭室成员总分值除以法官人数的得分，加上部门荣誉等得分汇总为庭室总分值，作为评选先进集体的标准。以得分的多少进行审判业绩考核,在全国法院系统对审判业绩考核的做法中颇具代表性。（5）

　　二、当前法官审判业绩考核制度存在的问题

　　毋庸置疑，法院推行的审判业绩考核制度，将法官的工作业绩与职务、职称、奖励等个人切身利益密切关联，促进和监督法官办案活动的同时，增强了法官工作的积极性和主动性，进而提高了法院审判工作及整体工作的效能。以笔者所在法院为例，实行绩效考核制度后，各项硬性指标成为考核的重要依据，法官的工作目标更加明确，工作针对性更强，在实际工作中呈现赶超目标的局面，较好地推进了法院整体工作的开展。然而，审判业绩考核取得相应成效的同时，仍然存在较多问题：

　　（一）业绩考核量化指标的“硬伤”

　　量化考核标准容易确定，使被考核人一目了然，便于推行和管理。然而，对法官的审判能力以及相应的审判质效的考核是一个综合评价问题，很难用一个量化的标准加以衡量。如调撤率的考核，那些刚立案即撤诉，或以未交诉讼费名义按撤诉处理，承办法官没有做过实质性工作的案件，即使是上百件也无法与一件疑难复杂案件的工作量相比，更不用说，对于一些当事人矛盾激化和有上访苗头的案件，承办法官不知要在正常的案件审理工作之外，还要为了不出事和安抚当事人多费多少心血。又如上诉率的考核，上诉本是当事人依法享有的法定权利，权在当事人，被考核对象却是法官，尤其是刑事案件被告人，即使明知裁判结果公平公正，基于“上诉不加刑”的考虑，也以一种侥幸心理提起上诉。所以简单的百分比或数量标准显然不符合法院审判实际情况和裁判固有规律，可能产生片面追求考核指标而忽视审判质量的现象。

　　（二）部分考核指标的异化

　　1、“上访”压力下法官行为的变形

　　信访工作原本是化解社会矛盾纠纷的重要工作之一，但由于把“上访”上升到关系党和政府的执政效果、社会稳定的高度，各级党委非常重视，以至于法院也相当重视，并将之作为考核法官业绩的方式之一，实行一票否决制，即对上访实行法官问责制，在提拔、评优、晋级等问题上一票否决。然而没有想到的是，这一制度竟然成了冲击依法办案最重要的因素之一。尽管上访的只是个别案件的当事人，实际上上访之路也很艰难，但此口一开很快被许多人所效仿，甚至被有些人所利用，成了干扰依法办事、达到个别人获取非正常利益的工具。法院对上访的过度重视，已经实实在在地给法官造成了压力，使得司法这一“最后防线”之外又出现了一道救济途径，法律的权威又一次被法律外权威压倒，法官审案讲不讲法律和正义都不重要，重要的是案件必须化解了。

　　2、“调撤率”考核下法官审判的瓶颈

　　以数字作为加分项目的调撤率并不能客观地反映每名法官的真实工作量与业务能力。对有些当事人本来就已经达成协议，只是需要通过诉讼来办理有关手续的案件来说，根本就不需要特别的调解与说服能力，而对那些性格固执、非要讨个说法的当事人，以及其诉讼请求根本就不为法律支持却不达目的决不罢休的当事人来说，一般是谁也依法调解不了的。因而，案件能不能以调解或撤诉方式审结，除了与法官的相关能力有关外，还取决于与法官水平无关而与案件性质和当事人有关的其他因素。对所有这些案件性质完全不同的案件，对法官都作同样的调撤率要求，显然是不公平的。

　　3、“改发率”影射下法官办案的阴影

　　对法官业绩的考核，还有一项指标就是上诉案件改发率。毫无疑问，如果某位法官虽然办案很多但大都是简单案件的话，就必然会在调撤率高的同时而上诉率低。相反，对于那些虽然办案数量较少，但所办案件却大多属于疑难复杂案件的法官，甚至有些案件在审委会都难以形成令人信服的意见，在这种情况下，就必然会导致所办案件上诉率高，而且改发率也必然高，况且有时候上级法院改发案件仅仅基于认识问题，或者二审期间又出现了新证据，而非一审法官的办案能力有问题。所以，上诉案件改发率也难以成为一项衡量法官工作实绩和业务能力的有效指标。虽然审结案件越多就必然工作业绩越高是一条不言自明的道理，但由于每件案件都与其他案件之间的不尽相同甚至不可比性，就使得对法官能力的考核又难以用以上诉案件改发率为基准的数据指标进行合理的度量。

　　（三）业绩考核的奖惩措施缺乏力度

　　业绩考核制度的顺利推行并在实践中产生实效，最为关键的是奖惩措施的设计和落实。但问题在于业绩考核奖惩措施的设计本身存在缺陷，落实奖惩的力度不够。从全国各地法院推行的奖惩措施来看，主要是年终奖金、评先树优和晋级提拔等方面，但这种奖励的力度不足。在实践中,法官的晋升、晋职仍采用行政机关晋升提拔的程序,即多数采取“笔试成绩+民主测评+个人竞职演讲+党组研究决定”的方式（6）,而法官的审判工作业绩仅仅作为领导和同事的参考依据,或者象征性的给予加分，所占权重低的微乎其微，况且因为优秀等次只有少之又少的名额限制，所以对优秀的奖励条件比较严格。这种不重视法官审判业绩和法官专业能力的做法，使本应专注于审判工作的法官不得不分散出一部分精力去注意人际关系,因为良好的“人缘”是决定法官前途的一种“软权力”。（7）虽然达到称职的考核条件较低，但称职等次无任何奖励，所以对达到称职以上但又无突出表现的人员没有相应的评价，奖励的层级和差别没有体现出来。

　　而从惩罚角度看，惩罚的对象主要针对存在较大问题的人员，但在实际考核中被评为不称职的属于少数。所以，从奖惩所涉及的对象来看，主要是表现较出色的和个别不称职的“两端”人员，而占法院大多数的人员却缺乏相应的直接评价机制，奖惩对象的力度和多样性没有充分体现，致使法院业绩考核对于大多数人员无关痛痒，难以真正调动其工作的积极性和主动性。

　　三、现行法官业绩考核制度对审判权运行的消极影响

　　法官业绩考核中各项硬性指标的设定，意在规范、监督法官的审判行为，但在实际操作中，考核指标对审判权运行产生了不可估量的负面影响，主要表现为以下几个方面：

　　（一）法治理念的背离

　　法官，应本着法律至上的法治信念，以惩恶扬善、追求司法公正为天职，以正义之身，忠于法律，捍卫宪法和法律的尊严，追求司法公正，实现社会正义。然而在现行的法官考核制度下，对社会主义法治理念的理解偏差，使法律和正义失去了权威地位。对服务大局的过度强调，使化解社会矛盾提升为法院各项工作的首位，对司法公平正义的追求，已经被化解社会矛盾所冲淡，公正廉洁司法在法院的三项重点工作中成了最后一位，法律在司法中已经成了法官调解工作的辅助性标准。法官办案关心的不再是社会公平正义，而考虑更多的是如何解决眼前的纠纷，以使“案结事了”。其实很多案件，尤其是基层法院的法官所要处理的大多数案件，按照法律并不难解决，很少有疑难案件。但偏偏在大局意识下出现了上访考核的问题，进而助长了人们“信官不信法”、“信访不信法”的怪状。在司法中大局意识讲得越多，法律的地位就越低。权力的干预，人的威胁使得法官不敢依法办事，只好进行无节制的调解。这虽然会使极个别人满意，但因为法律的可预测性丢失，不仅会引起人们对法律的失望，而且会助长人们寻求外部因素对法院的干扰，给司法腐败提供更多的机会，使公正廉洁执法更加困难。

　　（二）公平正义标准的缺失

　　面对法律的刚性规定及不达目的不罢休的上访者，法官们不禁慨叹：究竟依法办案是司法公正，还是当事人满意是司法公正?在实体正义遭遇程序公正的挑战时，面对一连串的考核指标，法官该如何抉择?有的法官为了达到考核的指标，置法律的硬性规定于不顾，把法律的刚性当成了调解的筹码，以换取所谓的和谐秩序。这种牺牲法律换来所谓的和谐是不是司法公正? 当法律失去了权威，没有了意义，公平正义该如何实现？正如美国法学家亨利·米尔斯所言“在法官作出判决的瞬间,被别的观点,或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响,法官就不复存在了。……法院必须摆脱胁迫,不受任何控制和影响,否则他们就不再是法院了。”（8）在法律失去权威，权力、人情等错综复杂的关系网络中，制度因素对司法公正的负面影响正在加大，公平正义作为司法的终极目标已经失去了它应有的光环。

　　（三）审判权的错位

　　法院对法官管理完全照搬对行政公务员的管理模式，从考核、培训到晋升、晋级、奖罚都完全和行政公务员接轨，毫无体现法官职业群体的特殊性，加之当地党政和上级法院在法院绩效考核制度中的介入，更使得宪法规定的“法院依法独立行使审判权”岌岌可危。横向的行政关系导致“审判权被地方化”，而法院内部纵向层级制、院庭长审签制及上下级法院之间实际上的领导与被领导关系，又导致“下级法院在法院的组织体系内部也无法具有独立的裁判权,案件的审判活动注定会像行政决定过程那样遵循‘上令下从’、‘层层隶属’的行政层级原则。”（9）绩效考核之下的中国法官和法院从来就不是西方司法独立意义下的模范法官和模范法院,中国法院实际上担负了太多政治和行政目标,而不仅仅只是公正、高效地解决提交给它们的纠纷。

　　四、完善建议

　　（一）理念重塑

　　1、法院管理理念的归位

　　作为法院的管理理念，以人为本并没有错，但是法院之所以称之为法院，其根基应是以法为本，正是因为需要执法和司法，法院的存在才具有正当性。如果离开法律，片面地强调案结事了，法律和公正被搁置，法院工作的性质就变了。本来以人为本理念的引入对调解结案很有作用，但在调解过程中，出现了以牺牲法律和正义的绝对性为前提的无原则的调解。当调解优先成为司法的最高原则和基本工作方法，法治建设就开始出现危机。放弃以法为本而实行以人为本，会助长各种潜规则的盛行，增加各种法律外因素的考虑，减少对法律意义和司法正义的捍卫。法治框架下的调解，应该在法律规则和程序下进行，不能忽视法律本身的规律及基本逻辑，更不能使法律失去权威。当事人是否服判息讼，不是看有没有上访、上诉，而是看当事人的合法权益是否得到了法律的保护，公平正义是否得以彰显。案件是否公正地裁决，关乎到社会对法律的评价，只有保障了法律效果，才能实现长久的社会效果。

　　2、考核理念的匡正

　　法官考核的理念与社会主义法治理念应该是一致的，应该在宪法和法律至上理念的基础上，追求司法公平和社会正义。现阶段，人民对司法表现的失望，以及对法官和法律的绝望，是因为我们没有很好地贯彻法律至上和实现社会公平正义。维护司法公正不能仅仅是一个口号，只有坚持公正司法才能从根本上化解社会矛盾。社会矛盾来自于对利益的追求，法治是一种平和的解决社会矛盾的方法，人们的合法利益都应当通过合法的途径满足，这才是真正的大局意识。然而，法院的部分考核指标在对社会主义法治理念理解的时候出现了偏差，以为“大局意识”就是迁就、调和，以至于助长了靠闹的方法解决问题的意识。从长远的眼光看，这不可能真正化解社会矛盾，反而会激起更多的矛盾，大闹多得，不闹不得，是对法治的蔑视，对非法治方法的鼓励，在政治口号引导下所谓立体的、综合的方法地位的上升，使法律地位下降，所带来的后果就是思想和秩序的混乱。所以，作为法院，应秉承法治信念，将法律之上、公平正义作为法官考核的核心理念。

　　(二)业绩考核制度的调整

　　1、考核方法的调整

　　调整业绩考核的方法首先须改变现行考核以量化为主的做法，坚持量化指标和综合评价相结合的原则，增加综合评价的权重。从审判固有规律看，审判能力等考核项目的评价，应采取较为灵活的综合评价方法。综合评价以考核对象实际表现为依据，由自我评价、同事评价、领导评价和社会评价组成，而社会评价可占较重权重。有关审判质量和效率的考核，也应改变以比率或数量等量化指标为主的评价方法，增加社会反馈效果的评价因素，该比重占到考核的百分之三十或四十左右。另外，对审判质量的考核，可引入有的法院所试行的消极评价方法，即对出现差错的案件扣除相应的分数，以扣除分数的多少对评价进行排序。从正反两个角度综合评价法官的审判业务能力。

　　2、部分考核指标的重新设定

　　考核指标的设定对法官的行为具有相应的导向作用。法院应鼓励保护正当合法的利益，形成法治秩序的模范效应。尤其在刑事审判领域，刑事法官应心无杂念、两袖清风，严格依法裁判，以公正审判打击犯罪、警示社会，矫正社会风气。若法官们重视的只是考核标准，而置公正司法于迎合当事人的意愿之下，法不为法，法官何以为法官。所以，法院应取消将“上访”、“上诉率”等背离司法规律的数据作为“一票否决”的指标，这些数据可以在审判业绩中体现，但不应作为否定性的考核指标。

　　3、业绩考核奖惩措施的规范

　　合理规范法院业绩考核的奖惩措施主要是解决奖惩的力度和影响范围的问题。就奖惩的力度而言，从调动法官工作积极性的角度出发，结合法院实际情况，所设定的受奖条件可以适当放宽，对于获评优秀的法官主要应从职务和职称晋级上给予奖励，以体现奖优的基本精神; 对于物质奖励，可设置年终奖，在物质条件允许的情况下，可考虑设定与实际工作成绩相匹配的奖金数额或其他物质奖励措施。从增强法官责任感的角度出发，对于考核不佳尤其考核不称职的法官，惩罚的措施应包括降职、降薪、待岗和辞退等处罚措施，上述处罚措施相较于不予晋级工资、不发年终奖等措施更为严厉。就奖惩的范围而言，主要是将奖惩面能够辐射到多数法官，可考虑在现有奖惩适用于的“两端”人员的基础上，设立层级多样化和范围普遍化的奖惩措施，即设置称职、较好和优秀等层级，对不同层级的法官予以相应的奖励或鼓励。

　　（三）相关配套制度的建立

　　业绩考核作为法官管理的重要内容，其作用的发挥离不开相关配套制度的支撑。

　　1．建立法官职业保障制度

　　一是实行法院内部分类管理制度，对于法官的考核、奖励、处分、晋升、降职等要区别于其他行政人员，非审判岗位人员不得担任审判职务、不享法官待遇。二是坚持法官逐级晋升制度，保障审判领导岗位人员来源的业务性，明确法官任命后只能逐级晋升，院庭长等审判职务只能由连续在审判岗位工作若干年的现任法官担任，其他岗位人员只能竞争本序列职务。三是改革法官等级制度，改变当前法官等级以行政职级的年限与现任的行政职务为基础的评定标准，代之以任法官职务的时间长短和业务能力的高低为依据。提高法官津贴，使法官不同级别之间、法官与普通公务员之间拉开一定差距，法官不再因待遇问题流向行政岗位，确保审判人员的稳定性。四是提升法官的职业荣誉感。严格控制法院荣誉称号的设立和分配，对于作出突出成绩、重大贡献的法官给予记功等特殊荣誉，增强法官的职业归属感与自豪感。

　　2、强化法官培训制度

　　考核与培训应是法院对法官管理中相辅相成的两条线，在强化考核指标的同时，应通过培训提高法官的整体素质。社会矛盾的激增、新问题的不断涌现，要求法官具备的不再是简单的引用法律条文，而是要在审判中融入法律思想和理念，充分展现法的灵魂和精神，以丰富的业务知识、较高的分析判断能力，娴熟的驾驭庭审，实现案件法律效果与社会效果的统一。这些能力的提升不仅需要审判工作的长期积累，更要有定期、专门化的培训，使法官成为职业化、精英化的法律群体。正如英国首席大法官爱德华·柯克所言：“法律是一门艺术，它需要长期的学习和实践才能掌握，在未达到这一水平之前，任何人都不能从事案件的审判。”（10）

　　五、结语

　　法治进步、矛盾激增、民众期望与失望的时代背景下,法院系统开始了审判方式及管理体制的改革,也正是在这样的社会变迁背景之下,法院业绩考核制度才凸显了改革的必要性。法官业绩考核是一个涉及观念、理论和具体制度建构的系统工程，其变革之路注定是艰难的, 但无论如何改进，对法官业绩的评价，只能以法律为根基，以正义为标准，一旦义利倒置或者以利灭义，法官就会迷失自我，司法也将异变为功利的机器。

　　（1）本文所指的法官业绩考核仅指对审判执行人员办理案件情况的业务考核，不包括法院对全体人员共性职责的综合考核。

　　（2） 笔者所在的法院，将法官承办的所有案件统一折算为标准案累计计分，每承办1件标准案计10分。如刑事二审案件每件为1件标准案；普通刑事一审案件，每件折标准案2件；一审刑事附带民事、死刑案件每件分别加折标准案0.5件；侦查及起诉卷宗5册以上的，每5册加折标准案1件。

　　（3）即对达不到该指标的个人或部门，在评优树优、提拔晋级等问题上一票否决。

　　（4） 该考核等次的标准只适用于科级以下人员年度考核等次的确认。

　　（5）金永南、朱兴新:《法官审判业绩考评制度的不足与完善——以江苏法院审判业绩考评制度为视角》,载www.ntenforce.com ，于2012年5月9日访问。

　　（6）李小伟：《反思与进路:法官审判实绩考核制度对审判权运行的影响》，载《法治论坛》第21辑，第204页。

　　（7）马树芳:《法官员额制度与职业化——一个基层法官的视角》,载《法官职业化建设指导与研究》2005年第1辑,第46页。

　　（8） [英]罗杰·科特威尔：《法律社会学导论》，潘大松等译，华夏出版社1989年版，第236-237页。）

　　（9） 陈瑞华：《无偏私的裁判者——回避与变更管辖制度的反思性考察》，载《北大法律评论》第5卷第1辑, 第75页。

　　（10） 许前飞：《中国法官素质评析》，载《人民司法》2001年第9期，第8页。